I GSK 78/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 września 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 369/22 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od M. J. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 13 września 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 369/22 po rozpoznaniu skargi M. J. (dalej "strona", "skarżący"), uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu na rzecz M. J. kwotę 7.417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy W dniu 26 lutego 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Toruniu wydał decyzję w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w której odmówił przyznania skarżącej wnioskowanej płatności obszarowej (JPO) na 2020 r. i nałożył sankcję wieloletnią w wysokości 69.680,27 zł, z uwagi na stwierdzenie tzw. błędu kontroli krzyżowej polegającym na deklaracji tych samych gruntów co skarżąca o pow. 155,80 ha przez inny podmiot – A. w T. (dalej: "A."). Jednocześnie organ przyznał skarżącej wnioskowane płatności za zazielenienie, dodatkową (redystrybucyjną) płatność związaną do powierzchni upraw roślin pastewnych, płatność do powierzchni uprawy buraków cukrowych, płatność do bydła i pomniejszoną płatność do krów, z uwagi na stwierdzone różnice pomiędzy liczbą zwierząt zadeklarowanych we wniosku a liczbą zwierząt zatwierdzonych bez stwierdzonych nieprawidłowości. Skarżąca nie zgadzając się wydanym rozstrzygnięciem złożyła odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu, które zostało uwzględnione. Organ odwoławczy uchylił w/w decyzję Kierownika BP ARiMR, wskazując, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w tym w szczególności organ I instancji nie zweryfikował należycie wszystkich zebranych w sprawie dowodów, stąd też powinien on ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem dokumentów przedstawionych przez A. w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do wnioskowanych tych samych działek rolnych co skarżąca. Kierownik BP w Toruniu, mając na względzie dodatkowo zgromadzony materiał dowodowy – uwzględniający dokumenty przedstawionych przez Aeroklub Pomorski – wydał w dniu 4 lutego 2022 r. decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ponownie odmawiając skarżącej płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) na 2020 r. i nałożył sankcję wieloletnią w wysokości 69.680,27 zł. W pozostałym zakresie przyznał płatności w takiej wysokości, jak w poprzednio uchylonej decyzji. Skarżąca od powyższej decyzji wniosła odwołanie, które tym razem nie zostało uwzględnione, bowiem Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Organ stwierdził, że strona nie prowadziła działalności rolniczej na spornych gruntach, a jedynie na mocy ww. umowy (§ 3 umowy) zezwolono jej na korzystanie z tzw. użytków zielonych przez zbieranie dla siebie z płyty lotniska trawy przy zachowaniu określonych w umowie warunków. Na spornych gruntach działalność rolniczą faktycznie prowadził Aeroklub Pomorski. Tym samym skarżąca nie spełniała ustawowej przesłanki warunkującej przyznanie jej płatności bezpośrednich do spornych gruntów rolnych. Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z 13 września 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 369/22 ją uwzględnił. Sąd I instancji podkreślił, że nie przesądza rozstrzygnięcia sprawy, stwierdza jedynie, że ustalenia faktyczne organu oparte są na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym, bowiem organ w zaskarżonej decyzji nie zawarł analizy treści oświadczeń świadków i zawartości przedłożonej przez stronę płyty CD, a przede wszystkim brak jest wskazania motywów, którymi kierował się organ odmawiając wiarygodności dowodom przedłożonych przez skarżącą. W rezultacie organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a nadto art. 107 § 3 k.p.a. Następnie organ, na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329 z późn.zm.)dalej "p.p.s.a.", zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 września 2022 roku uchylający zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu nr [...]z dnia [...] maja 2022 roku w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj.: - w pkt. 1 uchylającym zaskarżoną decyzję oraz - w pkt. 2 zasadzającym od Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu na rzecz M. J. kwotę 7.417,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, zarzucając mu: I. Naruszenie prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt.1, lit a p.p.s.a., które miało wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 8 ust. 1 pkt.2 ( oraz art. 7 ust. 1 pkt. 2 w kontekście posiadania) ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2114 z późn.zm.) w związku z art. 24 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że w niniejszej sprawie wystarczające do uznania prawa do dopłaty jest sam fakt krótkotrwałego wykorzystywania spornych gruntów, bez uwzględnienia w/w przepisu prawa unijnego, a przez to wydania wadliwego rozstrzygnięcia; 2) art. 24 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. poprzez brak jego zastosowania uznając, iż stan faktyczny i prawny sprawy odpowiada hipotezie w/w norm prawa krajowego tj. art. 8 ust. 1 pkt. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zakresie przesłanki posiadania, poprzez zawężenie pojęcia posiadania do prawa krajowego bez uwzględnienia w/w przepisu unijnego, tym samym wydania wadliwego rozstrzygnięcie. II. Naruszenie prawa procesowego - art.145 § 1 pkt. 1, lita p.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa), polegające na uchyleniu decyzji organu II instancji poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, iż organ w sposób należyty i wyczerpujący rozpatrzył całość zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza przedłożonego przez skarżącą M. J. i dokonał zestawienia z dowodami przedłożonymi przez Aeroklub; 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 80 Kpa, polegające na uchyleniu decyzji organu II instancji poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd, że organ nie dokonał wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, podczas gdy w rzeczywistości ocena ta została oparta na analizie całego materiału dowodowego włącznie z dowodami przedłożonymi przez skarżącą M. J., w tym wskazanej płyty CD, przy uwzględnieniu zasad logiki, wiedzy i okolicznościach przedmiotowej sprawy, oraz obowiązujących przepisów prawa; 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1l lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 Kpa, polegające na uchyleniu decyzji organu II instancji poprzez wadliwe przyjęcie przez Sąd, że uzasadnienie skarżonej decyzji nie zawiera wystarczająco opisanych przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedłożonym przez skarżąca M. J.. III. Naruszenie prawa w zakresie określenia i zasądzenia kwoty tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego tj. - naruszenie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021r. poz. 535) ponieważ przedmiot sprawy dot. rolnictwa i leśnictwa - przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, gdzie zgodnie z tym przepisem obowiązuje wpis stały w wysokości 200,- zł, nie zaś wpis stosunkowy jak to wadliwie przyjął Sąd, stąd też następnie Sąd błędnie ustalił wysokość stawki wynagrodzenia pełnomocnika procesowego strony według zasad z § 2, nie zaś z § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2018r. poz. 265). Wskazując na wyżej wymienione naruszenia prawa wyczerpujące przesłanki podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 p.p.s.a. oraz uzasadniając stawiane zarzuty organ wniósł: 1) o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, 2) o zasądzenie od strony na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, 3) o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w pełni zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W będącej przedmiotem rozpoznania skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu zasadniczo podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2021 r. poz. 2114), dalej "u.p.s.w.b.", z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zm.), dalej "k.p.a.", chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (...). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3). Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Natomiast, zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organ naruszała przepis art. 80 k.p.a. formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone, sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie można się zgodzić z Sądem I instancji, że reguły te nie zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wprost wynika z jakich przyczyn odmówiono skarżącej wnioskowanych przez nią płatności, zarówno aspekcie prawnym, jak i faktycznym. Nawet więc jeżeli organ szczegółowo nie wyjaśnił przyczyn, dla których nie odniósł się do poszczególnych dowodów przedstawionych przez skarżącą, w tym zeznań świadków, czy też przedłożonych faktur, to brak jest podstaw do przyjęcia, że dopuścił się w ten sposób uchybienia przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego a zwłaszcza takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego i Sądu I instancji, organ rozpoznający sprawę odniósł się do wskazanych przez skarżącą dowodów, szczegółowo je opisał i odniósł się do nich. Ponadto organ w skarżonej decyzji, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, podał dlaczego przyjął za wiarygodne dowody przedstawione przez Aeroklub przywołując między innymi postanowienia zawartej umowy dzierżawy spornych gruntów z 15 maja 2019 r. Wskazał również powody którymi kierował się przy nie uznaniu oświadczenia Aeroklubu z 13.10.2020r. o uznaniu tej umowy za niezawartą, za dowód nie mający wpływu na ocenę stanu faktycznego, bowiem sama umowa była podpisana i wiązała obie jej strony. Zauważyć bowiem należy, że rolnicze wykorzystanie działek będących przedmiotem konfliktu krzyżowego przez konkurenta skarżącego, ustalono na podstawie dowodów w postaci kluczowej dla sprawy i nie podważanej przez strony treści tej umowy. Organ zgodnie z jej treścią wskazywał, iż skarżący otrzymał uprawnienie na korzystanie z tzw. użytków zielonych poprzez zbieranie dla siebie z płyty lotniska trawy, koszonej minimum dwa razy w roku. Nadto termin koszenia oraz zabiegów nie mógł kolidować z użytkowaniem lotniska, a terminy koszenia i zabiegów agrotechnicznych winny być uzgadniane z Dyrekcją Aeroklubu. Z kolei stosownie do zapisu postanowienia § 4 umowy, skarżąca w zamian za plony zobowiązała się do świadczenia nieodpłatnie na rzecz Aeroklubu prac na terenie lotniska tj. - wyrównanie terenu lotniska w każdym roku na wiosnę, nawożenie, wapnowanie, wałowanie i koszenie traw, innych prac i nakładów ustalonych przez strony. Organ zatem zasadnie przyjął, że skarżący nie prowadził działalności rolniczej na spornych gruntach, a jedynie na mocy postanowienia § 3 umowy, miał uprawnienie do korzystania z tzw. użytków zielonych poprzez zbieranie dla siebie z płyty lotniska trawy w zamian za określone świadczenia, przy zachowaniu wskazanych w umowie warunków. Czynności powierzone skarżącemu nie mogły jednocześnie kolidować z podstawową funkcją gruntów, które stanowiły płytę lotniska. Przechodząc do oceny zarzutów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z uwagi na ich komplementarny charakter zostaną one rozpoznane łącznie, bowiem w istocie dotyczą one kwestii spornej dotyczącej oceny, czy skarżąca spełniła wszystkie przesłanki, aby przyznane jej zostały płatności, o które ubiegała się na 2020 r., a konkretnie rzecz ujmując, czy była ona w posiadaniu na dzień 31 maja 2020 r. wskazanych działek ewidencyjnych, które zgłosiła do rzeczonych płatności. Przede wszystkim zauważyć należy, że pojęcie posiadania gruntów rolnych na gruncie przepisów normujących zasady przyznawania pomocy finansowej rolnikom (art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s.w.b.) było już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W wyroku NSA z 22 września 2023 r. sygn. akt I GSK 1235/22 wskazano, że posiadanie gruntów rolnych należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Oznacza to, że można mieć tytuł prawny do gruntu rolnego, ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. Dodatkowo należy wskazać, że rolnik wnioskujący o płatność nie jest zobowiązany do bezpośredniej pracy na gruntach, tzn. nie musi stosownych czynności agrotechnicznych wykonywać osobiście, rzecz jednak w tym, by dokonywane były one w jego imieniu. W zależności od okoliczności, władanie gruntem może polegać także na zlecaniu osobom trzecim dokonania stosownych zabiegów, jednak istotne jest to, by rolnik wnioskujący o przyznanie płatności posiadał decyzyjność jak, co, gdzie i kiedy na dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe. Istotą płatności jest więc to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje m.in. jakich i przy pomocy jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, podejmuje także decyzje o terminie zbioru plonów (por. także np. z wyrokami NSA: z 19 listopada 2021 r., I GSK 830/21; z 27 stycznia 2023 r., I GSK 577/22). Z tego wynika, iż pojęcie posiadania gruntów rolnych dla celów ubiegania się o pomoc ma swoisty zakres. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, zgodnie z którym istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy skarżąca posiadała grunt rolny, co do którego wnioskowała o płatność. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma wątpliwości co jest podkreślane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pojęcie "posiadania gruntów rolnych" nie oznacza jedynie formalnego tytułu prawnego, ale faktyczne użytkowanie gruntów i realne władztwo nad nimi zgodnie z celami polityki rolnej UE, tj. wsparciem dla faktycznych producentów rolnych (por. wyrok NSA z 10 września 2020 r., sygn. akt I GSK 521/18 te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Posiadanie gruntów na potrzeby ustawy o płatnościach bezpośrednich i uzyskania płatności wymaga faktycznego użytkowania gruntów rolnych zgodnie z praktyką rolniczą, tj. sprawowania władztwa nad gruntem oraz utrzymania ich w dobrej kulturze rolnej (por. np. wyrok z 19 marca 2025 r., sygn. I GSK 354/24, tamże). Analizując niniejszą skargę kasacyjną w świetle brzmienia istotnej dla sprawy umowy wiążącej strony, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że stanowisko Sądu I instancji wskazujące na posiadanie przez skarżącego gruntów rolnych stoi w sprzeczności z brzmieniem art. 693 kodeksu cywilnego, który określa elementy przedmiotowo istotne umowy dzierżawy, która należy do umów o korzystanie z cudzej rzeczy i jest kwalifikowana jako umowa dwustronnie zobowiązująca, odpłatna, wzajemna i konsensualna. Umowa ta daje dzierżawcy możliwość używania rzeczy dzierżawionej oraz pobieranie z niej pożytków zarówno naturalnych, jak i cywilnych. Uprawnienie dzierżawcy do pobierania pożytków wyznacza ponadto krąg możliwych przedmiotów dzierżawy – muszą to być bowiem przedmioty nadające się do realizacji tego uprawnienia, czyli m.in. nieruchomości, w tym zwłaszcza grunty rolne oraz rzeczy ruchome i zwierzęta przynoszące pożytki – czyli przeważnie zwierzęta gospodarskie, do których znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące rzeczy. Podstawowym obowiązkiem dzierżawcy jest świadczenie czynszu, które z uwagi na uprawnienie dzierżawcy do pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy może być oznaczone w ułamkowej części pożytków. Jako element przedmiotowo istotny świadczenie czynszu nie może być wyłączone ani zastąpione innym świadczeniem. Jeżeli czynsz pieniężny nie został w umowie oznaczony konkretną kwotą, wystarczające jest istnienie niezbędnych danych (w umowie bądź przepisach prawnych) do ustalenia jego wysokości . Z kolei podstawowym obowiązkiem wydzierżawiającego jest oddanie rzeczy dzierżawcy do czasowego używania i pobierania pożytków; oznaczenie tego czasu nie należy jednak do elementów przedmiotowo istotnych umowy, gdyż umowa może być zawarta na czas oznaczony bądź nieoznaczony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z kolei z zapisów przywołanej wyżej umowy wynika, że ma ona cechy odpowiadające umowie o świadczenie usług (art. 750 k.c.), do których odpowiednio mają zastosowanie przepisy o zleceniu. Przepis art. 750 k.c. znajdzie zastosowanie do umów zobowiązujących jedną ze stron do świadczenia usług polegających na wykonaniu dla innej osoby czynności faktycznych bądź czynności faktycznych i prawnych, które z uwagi na specyficzne i wyróżniające je cechy nie mogą zostać zakwalifikowane do umów uregulowanych innymi przepisami, czyli nie stanowią odrębnego typu umowy, np. rachunku bankowego, przechowania. Przedmiotem tej umowy jest wykonywanie lub wykonanie czynności dla innej osoby (osób) i w jej (ich interesie), które polega na zobowiązaniu do starannego działania - z czym łączy się jednocześnie brak uzgodnienia obowiązku osiągnięcia szczegółowo określonego, przyszłego, samoistnego materialnego lub ucieleśnionego materialnie rezultatu, uznawanego za kryterium prawidłowego spełnienia świadczenia głównego przez wykonującego usługę (stąd jest to umowa starannego działania, a nie rezultatu) - a także na osobistym spełnieniu świadczenia przez wykonawcę (usługobiorcę; zleceniobiorcę), przy - co do zasady - oparciu umowy na szczególnym zaufaniu do wykonującego usługę. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku zgodnie z którym, w stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd I instancji błędnie uznał charakter umowy między właścicielem gruntu tj. Aeroklubem a podmiotem świadczącym usługi na jego rzecz za umowę dzierżawy nadającą tytuł prawny do dysponowania gruntami. W konsekwencji nie można uznać, że umowa ta kreowała tytuł prawny do gruntu. Należy zwrócić uwagę, że treść tej umowy nie ujawnia elementów charakterystycznych dla dzierżawy (np. prawa do pobierania pożytków, swobody dysponowania gruntem, ponoszenia ryzyka gospodarczego), ale jedynie zakres usług technicznych określonych przez Aeroklub i wykonywanych na jego rzecz. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić poglądu Sądu I instancji, że skoro przedmiotem spornej umowy skarżący otrzymał uprawnienie na korzystanie z tzw. użytków zielonych, tak określony przedmiot umowy nie stanowi umowy dzierżawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższy pogląd Sądu I instancji wyrażony został w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy, które WSA pominął bądź wadliwie zinterpretował. Na marginesie i co jest równie istotne, Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na fakt, że zgodnie z § 6 tej umowy, pożytki przysługujące z płatności obszarowych przysługujących po integracji z Unią Europejską określone będą odrębnym aneksem. Z okoliczności faktycznych sprawy nie wynika, by taki aneks był zawarty pomiędzy stronami, a brzmienie tego zapisu nie powinien budzić wątpliwości interpretacyjnych. Strony zawierając umowę w 2019 roku uznały, że ustalenie kto będzie mógł występować z wnioskiem o przyznanie płatności rolnych będzie uregulowany między nimi w przyszłości. Jak była wyżej mowa, treść zawartej między stronami umowa nie była umową dzierżawy, lecz umową starannego działania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne stanowisko Sądu I instancji leży również w sprzeczności z jednolitym w tym względzie stanowiskiem prezentowanym w judykaturze sądów administracyjnych, stwierdzającym, że gdy mamy do czynienia z rolnikiem faktycznie użytkującym dane działki rolne (tzw. kwalifikujące się hektary), niebędące własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej, w sytuacji gdy nie mamy do czynienia z konfliktem krzyżowym, brak jest podstaw prawnych do ustalania, czy ów rolnik posiada tytuł prawny do deklarowanych działek. Natomiast ustalenie w toku postępowania administracyjnego, że względem konkretnej działki rolnej doszło do konfliktu kontroli krzyżowej, niezbędnym jest posiadanie przez ubiegającego się przyznanie płatności tytułu prawnego do użytkowanych gruntów. Zauważyć należy również, że prawo unijne, hołdujące między innymi zasadzie proporcjonalności i pomocniczości, nie zawiera samo w sobie regulacji zakazujących wprowadzania dodatkowych warunków (wymogów) uzyskania płatności, możliwych do wprowadzenia w przepisach krajowych, w odniesieniu do całości czy też części zgłaszanych do nich działek. Innymi słowy, brak jest w nim wyraźnego zakazu wprowadzania tego rodzaju warunków. W tym względzie wypowiedział się również Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE), który w wyroku z 24 czerwca 2010 r., C-375/08 nie wykluczył możliwości wprowadzenia tego rodzaju wymogów, przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności. Zatem możliwość wprowadzenia dodatkowych wymogów została dopuszczona, jakkolwiek została obwarowana konkretnymi warunkami, w postaci niegodzenia przez nie w cele przepisów wspólnotowych (unijnych) i zasady prawa wspólnotowego (unijnego). W ramach omawianego zarzutu skarżący nie wykazał, że wymóg legitymowania się tytułem prawnym do działek jest nie do pogodzenia z tymi zasadami czy też udaremnia cele regulacji wspólnotowych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że także w nowszym orzecznictwie TSUE zaznacza się, że unormowania unijne nie sprzeciwiają się uregulowaniu krajowemu, które uzależnia uzyskanie pomocy od obowiązku udowodnienia przez wnioskodawcę, że posiada "prawo użytkowania" użytków rolnych będących przedmiotem tego wniosku, o ile przestrzegane są cele realizowane przez dane uregulowanie Unii i zasady ogólne prawa Unii, w szczególności zasada proporcjonalności (wyrok z 7 kwietnia 2022 r., C-116/20, teza 1, który to dotyczył płatności bezpośrednich). Wypada także podkreślić, że w myśl art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury państw członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Wylegitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu rolnego wskazanego przez niego do płatności rolniczych w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (Euroatom) nr 2988/95 jest współmierne do realizowanych celów, w szczególności usprawiedliwionych wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy - zawierającego art. 20 ust. 4 ustawy PROW (np. tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności). Uwzględnia praktykę funkcjonującą w kraju (wydzierżawianie gruntów w oparciu o ustną umowę i nieuregulowanie, często przez wiele lat, spraw spadkowych) oraz strukturę własności gruntów rolnych. Nie pociąga za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 wskazuje, że gdy wniosek o przyznanie pomocy został złożony zarówno przez właściciela gruntów rolnych, jak i przez osobę trzecią, która faktycznie wykorzystuje te obszary bez jakiegokolwiek prawa ich użytkowania, kwalifikujące się hektary odpowiadające rzeczonym obszarom są »w dyspozycji« jedynie właściciela tych obszarów, w rozumieniu tego przepisu (pkt 1 sentencji oraz pkt 45 uzasadnienia wyroku TSUE z 17 grudnia 2020 r., C-216/19). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednocześnie, że powoływany w ramach rozpoznawanej sprawy ww. wyrok TSUE zapadł na tle specyficznej sytuacji prawnej i faktycznej, w tym dotyczącej nabycia gruntów przez właściciela, który złożył wniosek o płatność (v. pkt 20 i nast. uzasadnienia ww. orzeczenia). Nie mniej istotne jest, a czego nie dostrzegł Sąd I instancji, że w wyroku TSUE C-216/19 Trybunał wskazał także, iż " (...) art. 15 ust. 2 rozporządzenia delegowanego nr 639/2014 stanowi, iż w przypadku gdy kwalifikujący się hektar jest przedmiotem wniosku o przydział uprawnień do płatności złożonego przez dwóch lub więcej wnioskodawców, decyzja, komu należy przyznać uprawnienie do płatności, opiera się na kryterium, kto korzysta z uprawnień do podejmowania decyzji w odniesieniu do wykonywanej działalności rolniczej oraz kto czerpie korzyści i ponosi ryzyko finansowe związane z tą działalnością" (pkt 42 uzasadnienia). Kryteria te zaś wynikają z pkt 50 i nast. wyroku z dnia 14 października 2010 r., C-61/09, (EU:C:2010:606), który to wyrok wskazany jest w motywie 16 ww. rozporządzenia delegowanego. Jednak, zdaniem TSUE, wyrok ów został wydany w odniesieniu do sytuacji faktycznej charakteryzującej się istnieniem stosunków i powiązań prawnych między różnymi osobami, które mogły twierdzić, że mają w swojej dyspozycji różne grunty, których dotyczyła sprawa (zob. pkt 43 uzasadnienia). Stwierdzając natomiast, że sprawa, w której zadano pytanie prejudycjalne jest odmienna od tej, która była przedmiotem wyroku C-61/09 (zob. pkt 44 uzasadnienia), wskazał na wyżej przytoczoną in extenso interpretację dyspozycji art. 24 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1307/2013. Z orzeczenia TSUE wynika zatem, że w przypadku konfliktu krzyżowego, a więc gdy o te same kwalifikujące się hektary wnioskuje więcej niż jeden podmiot nie mogą być uznane za będące "w dyspozycji" osoby trzeciej, jeżeli korzysta ona z nich bez ważnej podstawy prawnej (np. umowy dzierżawy czy innej umowy użytkowania). Powołane przepisy wymagają by rolnik spełniał następujące warunki: posiadał grunty rolne, posiadał co do nich uprawnienia decyzyjne w zakresie ich rolniczego użytkowania, odnosił korzyści z działalności rolniczej prowadzonej na tych gruntach oraz ponosił ryzyko finansowe odnośnie prowadzonej tam działalności rolniczej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zwłaszcza drugi element - posiadał co do nich uprawnienia decyzyjne w zakresie ich rolniczego użytkowania – ma istotne znaczenie z punktu widzenia zapisów wiążącej strony umowy, bowiem nie został on w sprawie niniejszej wypełniony. Strona nie miała bowiem swobody decyzyjnej zarówno co do przedmiotu uprawy (trawa), sposobu i terminów prowadzenia czynności agrotechnicznych (terminy koszenia, nawożenie). Na te okoliczności trafnie zwracał uwagę organ w zaskarżonej decyzji jak i samej skardze kasacyjnej. Błędne jest zatem stanowisko WSA w Bydgoszczy, który uznał, że umowa mająca formalną nazwę "dzierżawy", ale w istocie będąca umową o świadczenie usług, dawała podmiotowi trzeciemu tytuł prawny do gruntu i w konsekwencji przyznał temu podmiotowi prawo do płatności bezpośrednich. Rację ma zatem autor skargi kasacyjnej, że organ przyjmując wniosek miał obowiązek badania faktu posiadania zgłoszonych do płatności gruntów, zaś w sytuacji ustalenia faktu wnioskowania o płatności przez rolnika i jednoczesnego wystąpienia z takim samym wnioskiem również przez właściciela będącego jednocześnie posiadaczem (faktycznym użytkownikiem) tych gruntów, organ miał obowiązek dokonania ustalenia uprawnienia w oparciu o obowiązujące przepisy prawa tj. w/w rozporządzenia UE. Brak legalnej podstawy prawnej do dysponowania gruntami oznacza, że zgłoszone wnioski nie mogły skutecznie konkurować w konflikcie krzyżowym z prawem właściciela do tych samych gruntów — zgodnie z wykładnią TSUE z C-216/19. W konsekwencji Sąd meriti wadliwie zastosował krajowe rozumienie posiadania (art. 7 i 8 ustawy), pomijając unijną wykładnię pojęcia "hektarów w dyspozycji rolnika" z art. 24 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013, przedstawioną przez TSUE w wyroku C-216/19, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia konfliktu krzyżowego. Z podanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę wniesioną do Sądu pierwszej instancji oddalił ją na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).