I GSK 759/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt III SA/Lu 346/24 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 3 kwietnia 2024 r. nr 9003-2024-000577 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przejściowego wsparcia krajowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 19 grudnia 2024 r., sygn. III SA/Lu 346/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej WSA w Lublinie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (dalej zwanego skarżącym lub wnioskodawcą) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agencja dalej zwana ARiMR) z dnia 3 kwietnia 2024 r. nr 9003-2024-000577 w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego na 2023 r., oddalił skargę. W stanie faktycznym sprawy skarżący złożył wniosek o przyznanie mu płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego na 2023 r., deklarując łączną powierzchnię działek rolnych wynoszącą 4,35 ha. Decyzją z dnia 15 lutego 2024 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] przyznał skarżącemu: podstawowe wsparcie dochodów - w wysokości 1 883,81 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 200,94 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia; płatność redystrybucyjną - w wysokości 678,60 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 72,38 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, a także uzupełniającą płatność podstawową w wysokości 230,79 zł. W ocenie organu I instancji kontrola administracyjna wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działek rolnych: [...] o powierzchni 0,85 ha oraz [...] o powierzchni 0,14 ha, położonych na działce ewidencyjnej nr [...]. Łączna powierzchnia zadeklarowana na działkach rolnych [...] wyniosła 0,99 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła 0,79 ha. Z płatności wykluczono zatem powierzchnię 0,20 ha. Tym samym łączna powierzchnia stwierdzona przez organ I instancji wyniosła 4,15 ha. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR po rozpatrzeniu odwołania skarżącego uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przyznał skarżącemu podstawowe wsparcie dochodów - w wysokości 1 974,24 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 140,66 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia; płatność redystrybucyjną - w wysokości 711,17 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 50,67 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, a także uzupełniającą płatność podstawową w wysokości 235,47 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku ponownej weryfikacji maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) stwierdził, że wynosi on 1,0476 ha, NSO-MKO (Największy Spójny Obszar - MKO) wynosi 1,0476 ha. W celu ustalenia powierzchni MKO dla działki nr [...] uwzględniono wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 14 września 2021 r. ortofotomapę lotniczą sporządzoną w dniu 3 czerwca 2022 r. W ramach kontroli administracyjnej stwierdzono, że cała działka rolna [...] (0,14 ha) nie stanowi kwalifikującego się hektara w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary (Dz. U. poz. 477, zwanego dalej rozporządzeniem). Wizualizacja tej działki wskazuje, że nie była ona wykorzystywana przez cały rok kalendarzowy 2023 do prowadzenia działalności rolniczej lub w przeważającej mierze wykorzystywana do prowadzenia działalności rolniczej. Ponadto powierzchnia udowodniona na działce rolnej [...], ewentualnie kwalifikująca się do objęcia płatnością wynosi mniej niż 0,10 ha, a więc nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz. U. z 2024 r. poz. 1741, dalej zwanej ustawą o planie strategicznym). WSA w Lublinie po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy, oddalił tę skargę. Sąd stwierdził, że spór w sprawie dotyczy wyłącznie działki ewidencyjnej nr [...]. W przypadku działki rolnej [...] organy administracji ustaliły, że cała zadeklarowana działka rolna (0,14 ha) nie stanowi kwalifikującego się hektara w myśl § 1 ust.1 rozporządzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że kontrola na miejscu przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego za 2021 r., dotyczyła całego gospodarstwa i wykazała między innymi nieprawidłowości dotyczące działki ewidencyjnej nr [...], na której skarżący zadeklarował w 2021 r. działkę rolną oznaczoną literą [...] o łącznej powierzchni 1,22 ha. Kontrola na działce ewidencyjnej nr [...] stwierdziła łączną powierzchnię użytkowaną 1,08 ha, a na załącznikach do protokołu z czynności kontrolnych obrysowano szczegółowo powierzchnię użytkowaną rolniczo, a także powierzchnię 0,14 ha wykluczoną z płatności ze względu na teren zadrzewiony, który nie kwalifikował się do objęcia płatnościami. Sąd stwierdził, że ustalenia te są w pełni prawidłowe i znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym. Kontrola na miejscu, która odbyła się w dniach 3-4 września 2021 r. udokumentowana jest w szczególności zdjęciami wykonywanymi na działce ewidencyjnej nr [...]. porośnięty samosiejkami, wysoką trawą oraz przewróconymi pniami drzew, dodatkowo z wydzielonym fragmentem, prowizorycznie ogrodzonym zbitymi ze sobą pniami drzew, na którym ustawione są gdzieniegdzie prostokątne ramy z wbudowaną szybą przypominające inspekty. Z informacji udzielonej przez Biuro Kontroli na Miejscu, Wydział GIS z dnia 6 marca 2024 r. wynika bezspornie, że MKO-Sad dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 0. Sąd zaznaczył, że przy ustalaniu maksymalnej powierzchni kwalifikowalnej odlicza się powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi, z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze, jako powierzchnie wyłączone z płatności. Powyższy sposób postępowania i w konsekwencji reguły oceny znajdują uzasadnienie w powołanych wyżej obowiązujących przepisach prawa. Sąd nie miał wątpliwości, że udokumentowany wskazanymi zdjęciami teren zadeklarowanej przez skarżącego działki rolnej [...] – jako sad, nie jest w taki sposób użytkowany. Jest to bowiem nieużytek nieporośnięty drzewami owocującymi. W aspekcie zaznaczył, że sam skarżący w skardze przyznaje, że w "sadzie" są domieszki obcych roślin. Co więcej argumentacja skarżącego jest niespójna, bowiem na etapie odwołania podnosił, że ktoś dopisał mu działkę rolna [...] z sadem do wniosku. Tak więc w żadnym razie nie można uznać, że zadeklarowana działka rolna [...] stanowi sad. Oprócz tego skarżący nie przedłożył żadnego wiarygodnego materiału dowodowego podważającego prawidłowe ustalenia organów administracji. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie złożył wnioskodawca, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 151 P.p.s.a w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na jego zastosowaniu i oddaleniu skargi w całości podczas gdy organy administracji rozpatrując sprawę nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia, a także nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego tj. nie zweryfikowały w żaden sposób prawdziwości twierdzeń skarżącego wprowadzeniu danych do wniosku o dopłaty przez osobę trzecią i wbrew woli skarżącego. Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie. Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego kasacyjnie złożył ponadto wniosek o przyznanie mu wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, która nie została opłacona w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Skarżący kasacyjnie w niniejszym przypadku sformułował pod adresem zaskarżonego wyroku wyłącznie jeden zarzut, w którym podniósł naruszenie przez WSA w Lublinie, w związku z wydaniem tego orzeczenia, art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszystkich czynności niezbędnych do jej wyjaśnienia, a to w związku z niezebraniem odpowiedniego materiału dowodowego, jak również nierozpatrzeniem zebranych dowodów. To nierozpatrzenie dowodów miałoby się, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wiązać z niezweryfikowaniem jego twierdzeń odnośnie wprowadzenia danych do wniosku o dopłaty przez osobę trzecią wbrew jego woli. Odnosząc się do tej postaci zarzutu, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie WSA w Lublinie nie mógł się dopuścić naruszenia wymienionych w podstawie prawnej zarzutu art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż przepisy te nie znajdowały zastosowania do postępowania zainicjowanego jego wnioskiem. Do tych regulacji nie odwołał się również Sąd pierwszej instancji w jakimkolwiek aspekcie swoich rozważań. Jeżeli chodzi o postepowania prowadzone na podstawie przepisów ustawy o planie strategicznym, z jakim mamy do czynienia w niniejszym przypadku, to zgodnie z art. 5 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej. W myśl zaś art. 66 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Jak stanowi zaś art. 66 ust. 2 ustawy o planie strategicznym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jak wynika z przytoczonych wyżej regulacji w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o przyznanie występującemu z nim podmiotowi płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego, odmiennie niż ma to miejsce w typowym postępowaniu administracyjnym, prowadzący je organ nie jest obarczony obowiązkiem gromadzenia materiału dowodowego, a tym bardziej takiego, który miałby służyć potwierdzeniu stanowiska wnioskodawcy. Jego obowiązek ogranicza się, co do zasady, do oceny przedstawionych mu przez strony dowodów, na których to stronach spoczywa ciężar dowodowy. Tym samym nie ma możliwości aby akceptując sposób procedowania w sprawie organów wojewódzki sąd administracyjny dopuścił się naruszenia art. 7 czy też art. 77 § 1 K.p.a. W tym kontekście dodać jedynie należy, że z uwagi na opisany wyżej rozkład ciężaru dowodów, brak było podstaw do zarzucenia organom niepozyskania dodatkowego materiału dowodowego, w szczególności takiego, który wskazywałby na wypełnienie wniosku o płatność przez osobę trzecią, wbrew woli skarżącego. Skoro bowiem ten powołał się na tego rodzaju okoliczności, to we własnym interesie winien był je wykazać. Jeżeli chodzi o podnoszone w zarzucie niedostatki czy też nieprawidłowości w zakresie oceny zebranych dowodów, to również w tym wypadku zarzut nie znajduje uzasadnionych podstaw. W treści zarzutu nie wskazano bowiem na to, które to dowody zostały niewłaściwie ocenione, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości odnieść się do tego rodzaju okoliczności. Organ w niniejszym postępowaniu miał obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, z którego to obowiązku, jak to słusznie stwierdził WSA w Lublinie, należycie się wywiązał. Skarżący zaś, jak to wyżej zaznaczono, nie wskazał ani w jakim zakresie ta ocena była niewłaściwa, ani w odniesieniu do których to dowodów została wadliwie przeprowadzona. Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jeżeli chodzi o złożony przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego wniosek o przyznanie mu wynagrodzenia za pomoc prawną, w to w tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 254 § 1 P.p.s.a. wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tak więc z mocy tej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania wniosku pełnomocnika, który o przyznanie mu wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu winien wystąpić do WSA w Lublinie.