I GSK 756/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Grupy "A. [...]" Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 943/18 w sprawie ze skargi Grupy "A. [...]" Sp. z o.o. w C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 marca 2018 r. nr 78/17/18 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Grupy "A. [...]" Sp. z o.o. w C. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 943/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Grupy "A. [...]" Sp. z o.o. w C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 marca 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Od tego wyroku skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości oraz zarzucając naruszenie: Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. Przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), - zwanej dalej "p.u.s.a.", poprzez wadliwe wykonanie kontroli decyzji pod względem jej zgodności z prawem, co w konsekwencji nie doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji niezgodnej z prawem, w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 133 § 1 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", poprzez wydanie wyroku niezgodnie z przedstawionymi aktami sprawy tj. nieuwzględnienie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był wydać wyrok po zamknięciu sprawy na podstawie akt sprawy; 2) art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie innych kryteriów kontroli administracyjnej niż kryterium legalności, a tym samym wykroczenie poza zakres spraw administracyjnej; 3) art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022, poz. 2000) – zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 21 ust 1 i 2 pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., nr 64, poz. 427 z p. zm.) – dalej "ustawa o wspieraniu" w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy a nadto 138 § 1 i art. 140, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń w zakresie przyjęcia, iż organy prowadziły w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego i błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego; 4) art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lii. a i c p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego w sprawie, wewnętrzną sprzeczność zaskarżonego wyroku i błędną ocenę prawną zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym subsumpcje opartą na przypuszczeniach a nie na dowodach; 5) art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, czym naruszono przepis art. 151 p.p.s.a; II. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie: art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U UE L z 2011r., nr 25, s. 8, ze zm.) - dalej: "rozporządzenia nr 65/2011", art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21 października 2005 r., s. 1, ze zm.), - dalej "rozporządzenie 1698/2005", art. 2 i 3 ustawy o grupach producentów rolnych, § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz.U. nr 81, poz. 550 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, iż produkty wytwarzane w gospodarstwach członków Grupy Producentów ". [...] " Sp. z o. o. były sprzedawane do członków tej grupy tj. Grupy Producentów Rolnych "Z." Sp. z o. o. oraz, że nastąpiło sztuczne stworzenie przez grupę warunków wymaganych do otrzymania płatności, poprzez dokonywanie sztucznych transferów produktów pomiędzy grupą, a jej członkiem, które to działanie nie spełnia celów tworzenia i działalności grup producentów rolnych, Skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie na kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości i o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna, pomimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie została, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.), skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wystąpienia żadnej spośród wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo błędne, zarzuty skargi kasacyjnej pozostają nieuzasadnione. Z tego powodu skarga kasacyjna, w myśl art. 184 p.p.s.a., podlegała oddaleniu, a motywy wyroku, zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. ograniczono do oceny tychże zarzutów. Skarżąca kasacyjnie spółka złożoną skargę kasacyjną oparła na zarzutach zarówno prawa procesowego, jak tez materialnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych sformułowanych w pkt 1 skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że są one bezzasadne. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że godnie z art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sporządzone przez WSA uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym we wskazanej regulacji, gdyż zawiera wszystkie wymagane elementy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób rzeczowy oraz szczegółowy określił i przedstawił sprawę. Sąd ten zasadnie wskazał na fakt, że grupa producentów "A. [...]" sp. z o.o. nie musiała zostać stworzona, ponieważ zdecydowana większość jej członków tworzyło wcześniej grupę producentów rolnych "Z." sp. z o.o. oraz byli członkami Spółdzielni Rolników "K." w P. utworzonej ze względu na grupę produktów "z. [...]". Prawidłowo wyjaśniono, dlaczego Sąd podzielił stanowisko organu, że pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Natomiast działania podjęte przez grupę w okresie objętym wnioskiem istotnie wskazują, że skarżąca wypełniła, zarówno obiektywny warunek wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy, poprzez utworzenie grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a – c rozporządzenia. W powyższym kontekście za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu, bowiem art. 21 tej ustawy wprowadza w istotnej części szczególne w stosunku do k.p.a. reguły postępowania W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. Przy czym organ, zarzucając stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności (odmawiając płatności), jest zobowiązany do wykazania stworzenia tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny, w sposób niebudzący wątpliwości, wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie nastąpiło rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co zostało uczynione przez organy i co trafnie zaaprobował Sąd pierwszej instancji. Niezasadne są również zarzuty naruszenia wskazanych przez autora skargi kasacyjnej znajdujących w tej sprawie zastosowanie przepisów k.p.a. Skontrolowane przez WSA uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Organ odniósł się do okoliczności towarzyszących powstaniu Grupy, jak i sposobu jej działania. wykazał, że warunki do otrzymania tej płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny i miały na celu ominięcie przepisów dotyczących ograniczeń w zakresie płatności. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków przez podmioty wymienione w decyzji. Wyjaśnił także w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez skarżącą, nie realizuje ona celów wsparcia, a jej działanie zostało uznane jako kreowanie sztucznych warunków. Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżone orzeczenie na podstawie akt sprawy i w jej w granicach. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za uzasadniony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., bowiem przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd Wojewódzki nie naruszył ani swojej kompetencji ani też podstaw orzekania. Również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. rozporządzenia 1698/ wsparcia udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności. W świetle stanowiska TSUE (wyroki: z 12 września 2013 r., C-434/12; z 7 kwietnia 2022 r., C-176/20) wskazać należy, że w ramach badania elementu subiektywnego (zamiaru) organ posiada kompetencję do badania okoliczności związanych z powstaniem grupy producentów, a ponadto takie badanie może podejmować przed dokonaniem płatności oceniając, czy nie stworzono w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organ może zatem oceniać zamiar stanowiący element towarzyszący czynnościom na etapie zawiązywania grupy oraz składania wniosków o płatność. Wobec tego to na ten moment należy rozważać intencje poszczególnych członków przyszłej grupy producentów, jak i oceniać okoliczności towarzyszące zawiązaniu danej grupy, które to okoliczności mogą wskazywać na sztuczne stworzenie warunków dla uzyskania wsparcia niezgodnie z celami systemu wsparcia (por. wyrok NSA z 28 marca 2017 r., II GSK 138/17). Tak dokonana ocena powinna być przeprowadzona z uwzględnieniem całokształtu okoliczności mogących świadczyć o zamiarach beneficjenta, w tym także tych, które pojawiły się już po zawiązaniu grupy i po wystąpieniu z wnioskiem o dokonanie płatności (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2019 r., I GSK 1313/18). W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo podzielił stanowisko organu, że w sprawie wystąpił zarówno element obiektywny wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy poprzez utworzenie grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005, jak i element subiektywny poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności spowodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia. Z kolei art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 został uchylony z dniem 1 stycznia 2015 r. Natomiast spółka wystąpiła z wnioskiem w dniu 4 stycznia 2017 r., który to dotyczył okresu od 6 grudnia 2015 r. do 5 grudnia 2025 r. Zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że odmowa przyznania płatności nastąpiła poprzez stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, co zresztą postało zgodne z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z 20 grudnia 2013 r., nr 347, s. 549). Natomiast zarzutu tego przepisu skarżąca kasacyjnie spółka nie podniosła. Natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007r. nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie spór dotyczy braku uzyskania płatności, poprzez stworzenie sztucznych warunków. Skarżąca kasacyjnie spółka zdaje się nie dostrzegać, że powodem odmowy przyznania płatności nie była sama sprzedaż produktów wytworzonych przez grupę na rzecz podmiotu powiązanego, lecz podjęcie działań, mających na celu uzyskania płatności, poprzez stworzenie sztucznych warunków. W związku z powyższym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.