I GSK 750/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 1176/20 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z [...] września 2020 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce na rzecz M. T. 1040 (słownie: jeden tysiąc czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 4 marca 2021 r. III SA/Lu 1176/20 oddalił skargę M. T. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce (ARiMR) z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy finansowej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. M. T. – dalej: skarżąca lub strona - 22 października 2019 r. złożyła wniosek o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy. Do wniosku skarżąca dołączyła kopię protokołu z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Lubartowie decyzją z [...] czerwca 2020 r. przyznał stronie pomoc finansową o wartości brutto 40.042,50 złotych, stanowiącej równowartość 8.997,71 euro oraz odmówił udzielenia pomocy finansowej w pozostałej części. Orzekając na skutek odwołania skarżącej Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] września 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że we wniosku o udzielenie pomocy finansowej skarżąca ubiegała się o udzielenie pomocy finansowej w odniesieniu do powierzchni [...] ha upraw rolnych (z wyłączeniem wieloletnich użytków zielonych), na której wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni tej uprawy, spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy oraz w odniesieniu do powierzchni [...] ha upraw rolnych (z wyłączeniem wieloletnich użytków zielonych), na której wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 30% danej uprawy na powierzchni tej uprawy i mniej niż 70% danej uprawy na powierzchni tej uprawy spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy. Łącznie we wniosku o udzielenie pomocy finansowej skarżąca zadeklarowała [...] ha gruntów ornych, w skład których zgodnie z protokołem nr [...] wchodzą następujące uprawy: kukurydza (sucha i wilgotna) na ziarno - [...] ha, łubin słodki na nasiona suche - [...] ha, ziemniaki skrobiowe - [...] ha, jęczmień jary na ziarno - [...] ha, pszenżyto jare na ziarno - [...] ha, pszenżyto ozime na ziarno - [...] ha, mieszanki strączkowych z innymi roślinami ogółem na nasiona suche - [...] ha, groch pastewny (peluszka) na nasiona suche - [...] ha, plantacje nasienne traw - [...] ha. Organ II instancji podkreślił, że w protokole nr [...] 2019 z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystanego zjawiska atmosferycznego jako datę wystąpienia zjawiska suszy wskazano dzień 30 kwietnia 2019 r Natomiast ze złożonej wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy polisy nr [...] wynika, że umowa ubezpieczenia upraw rolnych obejmuje okres ubezpieczenia od 1 lipca 2019 r. do 15 listopada 2019 r. i dotyczy uprawy kukurydzy na łącznej powierzchni [...] ha. Natomiast polisa nr [...] obejmuje okres ubezpieczenia od 14 grudnia 2018 r. do 13 grudnia 2019 r. i dotyczy upraw jęczmienia ozimego na powierzchni [...] ha. Polisa nr [...] nie wskazuje na ubezpieczenie upraw w gospodarstwie rolnym w dniu wystąpienia szkody. W związku z tym, uwzględniając jedynie powierzchnię wskazaną w polisie nr [...] organ ustalił, że powierzchnia upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem trwałych użytków zielonych, ubezpieczona w dniu wystąpienia szkody w uprawach rolnych wynosi [...] ha. Tym samym skarżąca nie spełniła określonego przepisami prawa wymogu ubezpieczenia w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem trwałych użytków zielonych. W przypadku skarżącej objęta ubezpieczeniem powierzchnia upraw w gospodarstwie rolnym wynosi bowiem11,12% ([...] ha x 100/152,95 ha = [...] %). W konsekwencji wysokość pomocy finansowej przyznanej skarżącej została pomniejszona o 50% i wyniosła 40.042,50 złotych. Organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie w sprawie zostało wydane w oparciu o dostarczony przez stronę protokół nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym, w którym to protokole jako datę wystąpienia szkody w postaci suszy wskazano dzień 30 kwietnia 2019 r. Protokół jest dokumentem urzędowym. Zawarte w protokole ustalenia wiążą zatem organy ARiMR, które nie są uprawnione do dokonywania w protokole jakichkolwiek korekt. Z tego względu organ nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie w toku postępowania nie została przedstawiona jakakolwiek korekta przedmiotowego protokołu. Strona nie dostarczyła także żadnego dowodu, który wskazywałby, że pomiędzy podpisaniem przez stronę protokołu [...] sierpnia 2019 r. i potwierdzeniem tego protokołu przez Wojewodę [...] października 2019 r., a złożeniem przez stronę [...] października 2019 r. wniosku o udzielenie pomocy finansowej, skarżąca wnosiła do uprawionego organu o naniesienie stosownych korekt do protokołu. Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Lublinie podniósł, że w sprawie istotna była okoliczność czy i jaki procent powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym skarżącej był objęty ubezpieczeniem w dacie wystąpienia szkód. Zatem istotne znaczenie miał zakres oraz okres ubezpieczenia, w relacji do daty powstania szkód. Sąd I instancji podniósł, że skarżąca do wniosku o udzielenie pomocy dołączyła kopię polisy ubezpieczeniowej nr [...] z [...] czerwca 2019 r. potwierdzającej ubezpieczenie wskazanych w niej upraw w okresie od 1 lipca 2019 r. do 15 listopada 2019 r. oraz kopię polisy ubezpieczeniowej nr [...] z 30 listopada 2018 r., potwierdzającej ubezpieczenie wskazanych w niej upraw w okresie od 14 grudnia 2018 r. do 13 grudnia 2019 r. Ponadto do wniosku o udzielenie pomocy skarżąca dołączyła wniosek o płatności na rok 2019. Jednocześnie skarżąca złożyła kopię protokołu nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystanego zjawiska atmosferycznego. Zgodnie z treścią punktu 3 protokołu "Dane dotyczące oszacowania szkód", po przeprowadzeniu 30 lipca 2019 r. oszacowania szkód na miejscu komisja stwierdziła wystąpienie szkód powstałych w wyniku suszy. Komisja jako datę wystąpienia szkód wskazała w protokole datę 30 kwietnia 2019 r. 26 sierpnia 2019 r. protokół został podpisany przez skarżącą M. T. 16 października 2019 r. Wojewoda Lubelski potwierdził w protokole wystąpienie w przedmiotowym gospodarstwie rolnym szkód powstałych w wyniku suszy. W ocenie WSA protokół komisji powołanej przez właściwego wojewodę, sporządzony w zakresie działania komisji, stanowi dokument urzędowy, a zatem zgodnie z art. 76 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a."), stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Jednocześnie organy administracji weryfikują protokoły jedynie pod kątem poprawności formalnej i nie mają podstaw prawnych do prowadzenia ustaleń pod kątem zgodności oszacowania strat ze stanem faktycznym. Sąd podniósł, że pomoc dla rolnika, w którego gospodarstwie rolnym szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2019 r. suszy, powstałe na powierzchni uprawy objęły co najmniej 30% danej uprawy, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej producentowi rolnemu, który złożył wniosek zawierający wszystkie konieczne elementy wraz z wymaganymi załącznikami. Obowiązkowym załącznikiem do wniosku, wymienionym na pierwszym miejscu, w § 13v ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 r., poz. 187 z poźn. zm. dalej: rozporządzenie). jest kopia sporządzonego przez właściwą komisję protokołu oszacowania szkód. W sprawie skarżąca złożyła stosowny protokół. W protokole właściwa komisja, w zakresie powierzonych jej kompetencji, po przeprowadzeniu 30 lipca 2019 r. oszacowania szkód na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącej stwierdziła, że szkody w uprawach rolnych w następstwie suszy wystąpiły w dacie 30 kwietnia 2019 r. Nie zachodziły zaś podstawy do prowadzenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję własnego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia innej daty wystąpienia szkód. Zdaniem WSA skarżąca 26 sierpnia 2019 r. podpisała zawarte w protokole oszacowania szkód oświadczenie, że wszystkie dane podane w protokole oraz w załącznikach do niego są prawdziwe i zgodne ze stanem faktycznym, a także że znane są jej skutki składania fałszywych oświadczeń. Zatem skarżąca podpisując protokół bez zastrzeżeń potwierdzała i akceptowała uwidocznione w nim dane, w tym określoną w protokole datę wystąpienia szkód. W sytuacji podpisania protokołu oraz zawartego w nim powyższego oświadczenia, wskazującego na potwierdzenie przez producenta rolnego stwierdzonych w protokole okoliczności, bez wpływu na tok postępowania w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność braku w przepisach rozporządzenia możliwości zaskarżenia protokołu. Podpis producenta rolnego pod protokołem nie oznacza bowiem jedynie potwierdzenia faktu doręczenia mu protokołu, ale stanowi potwierdzenie zgodności zawartych w protokole danych ze stanem faktycznym. Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu, z którego wynikałoby, że przed właściwym w sprawie ustalenia przyczyn i zakresu szkód organem kiedykolwiek powoływała się na wadliwość uwidocznionej w protokole daty wystąpienia szkód, czy też na potrzeby szacowania szkód lub po przeprowadzeniu oszacowania wskazywała w tym zakresie inną datę. Szkody wywołane suszą, stanowiącą niekorzystne zjawisko meteorologiczne występujące w określonym przedziale czasowym, nie powstają w jednym dniu i z reguły uwidaczniają się później niż początek samego zjawiska suszy. Susza może niekorzystnie wpłynąć na uprawę już w jej początkowych stadiach np. uniemożliwiając przekształcenie nasion w siewki. W ocenie WSA należało uznać za prawidłowe ustalenie przez organ daty wystąpienia szkód w uprawach rolnych w oparciu o treść przedstawionego przez skarżącą protokołu oszacowania szkód nr [...]. W protokole data wystąpienia szkód została określona na 30 kwietnia 2019 r. W ocenie Sądu w sprawie wystąpiły podstawy do pomniejszenia pomocy. Nie budzi wątpliwości, że polisa nr [...] nie potwierdzała ubezpieczenia upraw w gospodarstwie rolnym skarżącej w dniu wystąpienia szkód, to jest 30 kwietnia 2019 r., gdyż w treści umowy ubezpieczenia przewidziano okres ubezpieczenia od 1 lipca 2019 r. do 15 listopada 2019 r. Powyższe oznacza, że okres ubezpieczenia rozpoczął się już po dacie wystąpienia szkód. Z tego powodu powierzchnia wskazana jako ubezpieczona w ramach umowy ubezpieczenia potwierdzonej polisą nr [...] ([...] 7 ha) nie mogła zostać przez organ uwzględniona jako powierzchnia ubezpieczona w dniu wystąpienia szkody w gospodarstwie rolnym skarżącej. W dacie wystąpienia szkody aktualne było natomiast ubezpieczenie z polisy nr [...], w której przewidziano okres ubezpieczenia od 14 grudnia 2018 r. do 13 grudnia 2019 r. Organ drugiej instancji błędnie jednak ustalił, że polisa nr [...] dotyczyła ubezpieczenia w gospodarstwie skarżącej uprawy jęczmienia ozimego na powierzchni [...] ha. Z umowy ubezpieczenia na kartach 54-58 akt administracyjnych wynika, że przedmiotem tej umowy było ubezpieczenie wielu upraw położonych na różnych działkach ewidencyjnych, znajdujących się w posiadaniu różnych osób. Na stronie 1 umowy została podana powierzchnia [...] ha w odniesieniu do uprawy jęczmienia ozimego na działce nr [...] w miejscowości K. K. oraz na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w miejscowości K. F. Skarżąca nie zgłaszała szkód w uprawach na wymienionych ostatnio działkach, ani też w ogóle nie deklarowała do pomocy strat w uprawie jęczmienia ozimego. Analiza całości umowy ubezpieczenia, a także wniosku o płatności na rok 2019 i zmiany do tego wniosku wskazuje, że przedmiotowym ubezpieczeniem w gospodarstwie skarżącej były objęte uprawy pszenżyta ozimego położone na działkach: nr [...] w miejscowości K. oraz nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w miejscowości B., łącznie [...] ha. Taka powierzchnia upraw objętych ubezpieczeniem na podstawie umowy nr [...] została wskazana w decyzji organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, że mylne ustalenie organu drugiej instancji w zakresie powierzchni upraw ubezpieczonych w gospodarstwie rolnym skarżącej w dniu wystąpienia szkód pozostaje jednak bez wpływu na legalność zaskarżonej decyzji. Przy uwzględnieniu bowiem prawidłowej powierzchni upraw ubezpieczonych, to jest [...] ha, procentowa wielkość upraw ubezpieczonych w gospodarstwie rolnym skarżącej wynosi 11,762 % ([...] ha x 100/152 ha). W konsekwencji skarżąca nie posiadała ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem trwałych użytków zielonych, w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. M. T. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA "w Łodzi" - powinno być WSA w Lublinie. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy. W ramach ww. podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przez oddalenie skargi mimo tego, że organ odwoławczy niezasadnie uznał, że stan faktyczny w sprawie został dostatecznie wyjaśniony, gdy w rzeczywistości organy nie ustaliły, w jakiej dacie rzeczywiście wystąpiły szkody w uprawach z powodu suszy, w tym nie przeprowadziły dowodów wnioskowanych przez skarżącą; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo tego, że organ odwoławczy niezasadnie uznał, że treść dokumentu urzędowego bezwzględnie wiąże organ, a nie że treść takiego dokumentu jedynie jest objęta domniemaniem faktycznym, które jest wzruszalne za pomocą innych dowodów, w tym dowodów takich jak wnioskowane przez skarżącą; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo tego, że organ odwoławczy niezasadnie nie uwzględnił wniosku skarżącej dotyczącego przeprowadzenia dowodu w postaci: - wystąpienia w trybie art. 84 § 1 k.p.a. do Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P. o wydanie opinii, w oparciu o sześciodekadowe raporty Instytutu, w jakim dniu w 2019 r., w stosunku do każdej z upraw objętych wnioskiem, przy uwzględnieniu występujących na poszczególnych działkach rodzajów gleb, wystąpił stan suszy, - przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony na okoliczność wskazania, w jakich dniach dokonano na poszczególnych działkach siewu upraw objętych wnioskiem o przyznanie pomocy oraz w jakich dniach wystąpiły na tych działkach szkody z powodu suszy mimo tego, że dowody te miały być przeprowadzone na okoliczność przeciwną do okoliczności stwierdzonej innym dowodem (protokołem z szacowania szkód), mającą znaczenie dla sprawy i niestwierdzoną innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, - art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo tego, że organ odwoławczy nie uwzględnił faktów znanych z urzędu; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo tego, że organ odwoławczy dokonał błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności protokołu oszacowania szkód z 30 lipca 2019 r. oraz tego, że datą wystąpienia szkód w uprawach z powodu suszy był dzień 30 kwietnia 2019 r.; - § 13v ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przez niezasadne zastosowanie, a w konsekwencji pomniejszeniu pomocy o 50% w sytuacji niezaistnienia przesłanki w postaci nieubezpieczenia upraw co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo tego, że decyzja organu odwoławczego (podobnie jak decyzja organu I instancji) w żaden sposób nie identyfikuje rodzajów upraw, w których wystąpiły szkody ani numerów działek, na której te uprawy były prowadzone, - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie zawarcie uzasadnienia w zakresie nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu skargi dotyczącego tego, że decyzja organu odwoławczego (podobnie jak decyzja organu I instancji) w żaden sposób nie identyfikuje rodzajów upraw, w których wystąpiły szkody ani numerów działek, na której te uprawy były prowadzone, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo tego, że w sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w zakresie ustalenia faktycznej daty wystąpienia szkód w gospodarstwie skarżącej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo tego, że organ odwoławczy nie wydał postanowienia w przedmiocie nieuwzględnienia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Elizówce nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione zarzuty, co do zasady, należało uznać za usprawiedliwione, zaś zarzut szósty tej skargi, za przedwczesny. W konsekwencji uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz naruszenia przepisów przez organ Naczelny Sąd Administracyjny również wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną do WSA decyzję. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na przepisy ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2019 r. poz. 477), które w kontekście przyznawanej pomocy powiązanej z ubezpieczeniem upraw rolnych, w ramach wykładni systemowej zewnętrznej należy w sprawie uwzględnić. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 10 tej ustawy szkody spowodowane przez suszę - oznaczają szkody spowodowane wystąpieniem, w dowolnym sześciodekadowym okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 30 września, spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb. W myśl zaś art. 3 ust. 5 tego aktu prawnego minister właściwy do spraw rolnictwa ogłasza, w drodze obwieszczenia, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rolnictwa, w okresie od dnia 1 czerwca do dnia 20 października, w terminie do 10 dni po zakończeniu sześciodekadowego okresu, wskaźniki klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb, z podziałem na województwa, na podstawie danych przekazanych przez Instytut. Dla pełniejszego obrazu wypada dodać, że w jeżyku potocznym za suszę uznaje się długotrwały okres bez deszczu powodujący suchość powietrza i gleby (por. E. Sobol red. Nowy słownik języka polskiego. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 974). Wypada dalej zauważyć, że sam prawodawca w rozporządzeniu, na podstawie którego jest przyznawana przedmiotowa pomoc z tytułu zaistniałej suszy, w § 5 ust. 8 pkt 11 dotyczącym elementów protokołu oszacowania szkód, wskazuje jako element protokołu datę wystąpienia szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. W powołanym § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia stwierdził zaś, że Agencja udziela pomocy finansowej na wznowienie produkcji w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Zatem sam prawodawca w omawianym rozporządzeniu odsyła w zakresie ustalenia daty wystąpienia szkód do wskazanej wyżej ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Usprawiedliwione zatem w pełni jest - dla rozstrzygnięcia spornej sprawy - oparcie się na definicji suszy zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Tak więc susza nie jest zjawiskiem klimatycznym o charakterze incydentalnym, jest zaś stanem, który występuje przez dłuższy okres. Jak wynika z powołanego art. 3 ust. 2 pkt 10 może wystąpić w okresie od 1 kwietnia do dnia 30 września, w dowolnym sześciodekadowym okresie. Wypada też podkreślić, że szkody spowodowane przez suszę - oznaczają szkody spowodowane wystąpieniem, w dowolnym sześciodekadowym okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 30 września, spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb. Zatem szkody z powodu suszy w rozumieniu § 13v ust. 13 omawianego rozporządzenia nie występują wyłącznie w jednym dniu, jak to przyjęto w protokole szacowania szkód (30 kwietnia 2019 r.), a w szerszych ramach czasowych, jest to sześciodekadowy okres mieszczący się w przedziale czasowym od 1 kwietnia do 30 września. Przystępując do omawiania zarzutów kasacyjnych postawionych w złożonym środku zaskarżenia przede wszystkim zauważyć należy, że ustawodawca w art. 10a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowił, że jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. W art. 10a ust. 6 pkt 6 ww. ustawy wskazał zaś, że przepisów ust. 1-5 nie stosuje się do postępowań rozstrzyganych w drodze decyzji na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostało zaś wydane właśnie na podstawie delegacji zawartej w art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Tak więc w spornej sprawie znajdują w pełni zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji przeprowadzonej powyżej analizy regulacji procesowych za zasadny należało uznać zarzut pierwszy skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że stan faktyczny w sprawie został dostatecznie wyjaśniony, gdy w rzeczywistości organy nie ustaliły, w jakiej dacie rzeczywiście wystąpiły szkody w uprawach z powodu suszy, w tym nie przeprowadziły dowodów wnioskowanych przez skarżącego. Jak wyżej wskazano przepisy ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wyłączają ogólnych reguł postępowania dowodowego wynikających z k.p.a. Te zasady obligują organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), jak również do oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić wnioskowane przez skarżącego dowody i dopiero wtedy, na podstawie całego dostępnego w sprawie materiału dowodowego, organ ten powinien ocenić, czy można uznać za udowodnione, że szkody w gospodarstwie skarżącego wystąpiły w dacie wskazanej w protokole z oszacowania zakresu i wysokości szkody z powodu suszy, czy w innej dacie. Sąd w powyższym zakresie dokonał zatem błędnej oceny i niezasadnie oddalił skargę. W sprawie należało przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie powstania szkód w uprawach skarżącego kasacyjnie. Zasadnym było uwzględnienie w tym zakresie twierdzeń strony i dokonanie ich weryfikacji. Wnioskujący o pomoc wskazywał, że data wystąpienia szkód w uprawach z powodu suszy wskazana przez Komisję na dzień 30 kwietnia 2019 r. nie może być datą prawdziwą chociażby z tego względu, że na działce nr [...], tj. działce objętej wnioskiem o udzielenie pomocy. Do dnia 30 kwietnia 2019 r. nie tylko nie mogły wystąpić szkody w uprawach, ale zasiana na części tej działki kukurydza nawet jeszcze nie wzeszła. Stwierdził także, że umiejscowienie na działce nr [...] zasiewów w 2019 r. przedstawia załączona do odwołania mapa, stanowiąca załącznik do (będącego w posiadaniu ARiMR) wniosku skarżącego o przyznanie płatności na rok 2019. Szkody w uprawach kukurydzy na działce nr [...], zdaniem strony, wystąpiły dopiero w pierwszej połowie lipca 2019 r., co było przyczyną zgłoszenia przez nią szkód w dniu 15 lipca 2019 r. Ustalenie daty powstania szkód w uprawach nastąpiło zatem na podstawie niepełnego materiału dowodowego. W świetle przedstawionej argumentacji za usprawiedliwione należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Dokumenty urzędowe nie wiążą bezwzględnie organu w postępowaniu administracyjnym, lecz zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jednakże, zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Oznacza to jedynie to, że i treść takiego dokumentu objęta jest domniemaniem faktycznym, które jest wzruszalne. Domniemanie to można wzruszyć za pomocą innych przeciwdowodów, w tym dowodów takich jak wnioskowane przez stronę, których to przeprowadzenia organ odmówił. Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. Domniemanie takie może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, jednakże strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna tę okoliczność udowodnić (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1228/10, LEX nr 1132063). Dokument urzędowy, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Należy jednak pamiętać o art. 76 § 3 k.p.a., który stanowi, że przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Zatem domniemanie to może być obalone (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 16/23, LEX nr 3750564). Strona w postępowaniu wskazywała wnioski dowodowe zmierzające do obalenia domniemania wynikającego z protokołu szacowania szkód, dotyczącego daty wystąpienia szkód w uprawach w dniu 30 kwietnia 2019 r. Wnioskowała o wystąpienie w trybie art. 84 § 1 k.p.a. do Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P. o wydanie opinii, w oparciu o sześciodekadowe raporty Instytutu, w jakim dniu w 2019 r., w stosunku do każdej z upraw objętych wnioskiem, przy uwzględnieniu występujących na poszczególnych działkach rodzajów gleb, wystąpił stan suszy, a także o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność wskazania, w jakich dniach dokonano na poszczególnych działkach siewu upraw objętych wnioskiem o przyznanie pomocy oraz w jakich dniach wystąpiły na tych działkach szkody z powodu suszy. Dodać do tego należy, że strona podnosiła w skardze, że wystąpienie szkód w uprawach z powodu suszy dopiero w pierwszej połowie lipca 2019 r. wynikało również z informacji dostępnych na stronie internetowej Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P., prowadzącego System Monitorowania Suszy Rolniczej (SMSR). Jak wskazywała, w ww. systemie na stronie internetowej Instytutu: "System ma za zadanie wskazać obszary, na których wystąpiły straty spowodowane suszą w uprawach uwzględnionych w "Ustawie o dopłatach do ubezpieczeń upraw rolnych i zwierząt gospodarskich w Polsce". W świetle przeprowadzonej argumentacji należało uznać, że doszło w sprawie do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 76 § 3 i art. 84 k.p.a. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W myśl zaś art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Skarżący zgłoszonymi wnioskami dowodowymi zamierzał wykazać okoliczności przeciwne do okoliczności stwierdzonych protokołem z szacowania szkód, tj. zamierzał wykazać, że datą wystąpienia szkód nie był 30 kwietnia 2019 r., lecz inna, znacznie późniejsza data. Okoliczność, że szkody wystąpiły w innej dacie niż wynikająca z protokołu szacowania szkód były istotne dla sprawy (przesłanka wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości) oraz nie została stwierdzona innymi dowodami, więc organ nie mógł zastosować art. 78 § 2 k.p.a. i nie uwzględnić wniosku strony. Wobec powyższego za usprawiedliwiony należało uznać zarzut odnoszący się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 i art. 78 § 2 k.p.a. Zasadnie też skarżący kasacyjnie podniósł w zarzutach złożonego środka zaskarżenia, że Sąd I instancji oddalił skargę mimo tego, że decyzja organu odwoławczego (podobnie jak decyzja organu I instancji) w żaden sposób nie identyfikuje rodzajów upraw, w których wystąpiły szkody ani numeru działki, na której te uprawy były prowadzone. Sąd nie tylko nie zwrócił uwagi na tę kwestię w zakresie rozpoznania zarzutu skargi naruszenia przez organ art 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ale również nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tym samym doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art 7, art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. Za usprawiedliwiony należało też uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 136 § 1 k.p.a., regulującego dodatkowe postępowanie dowodowe. Zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji powinien uchylić decyzję organu odwoławczego, gdyż w sprawie konieczne jest przeprowadzenie przez organ odwoławczy, w trybie art. 136 § 1 k.p.a., dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję w I instancji), w szczególności przez wystąpienie przez organ w trybie art. 84 § 1 k.p.a. do Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P. o wydanie opinii, w oparciu o sześciodekadowe raporty Instytutu, w jakim dniu w 2019 r. w stosunku działki i prowadzonych na niej upraw przez skarżącego wystąpił stan suszy. Zasadnym również było przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z przesłuchania strony na okoliczność wskazania, w jakich dniach dokonano siewu na należących do skarżącego działkach oraz w jakich dniach wystąpiły na tych działkach szkody z powodu suszy. Sąd oddalając skargę naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. Zasadnym jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 77 § 2 k.p.a. dotyczący niewydania postanowienia przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodów. Organ odwoławczy nie uwzględniając wniosków dowodowych złożonych przez i skarżącego powinien wydać w tym przedmiocie postanowienie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 2 k.p.a. organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Z powyższego wynika, że organ rozstrzyga w sprawie przeprowadzenia poszczególnych dowodów w formie postanowienia, w tym w sprawie nieuwzględnienia wniosku dowodowego. Sąd I instancji oddalając skargę naruszył tym samym również art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. W świetle przedstawionej argumentacji, co do zasady, zarzuty skargi kasacyjnej, poza jednym, który okazał się zarzutem przedwczesnym, należało uznać za usprawiedliwione. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy rozpoznając powtórnie sprawę pomocy finansowej uwzględni przestawioną powyżej argumentację, w szczególności normatywną definicję szkód powstałych w wyniku suszy z art. 3 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy, słownikową definicję suszy, z których to pojęć wynika, że szkody powstałe w wyniku suszy nie mogą ograniczać się do jednego dnia (30 kwietnia 2019 r.), jak to wstecznie stwierdziła Komisja w protokole z szacowania szkód sporządzonym w dniu 30 lipca 2019 r. Podczas ponownego procedowania organ uwzględni powołane wyżej naruszenia i przeprowadzi stosowne postępowanie dowodowe, w tym przeprowadzi wskazane wyżej dowody niezbędne do wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego, w szczególności dowód z opinii biegłego Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P., przesłucha stronę postępowania, na okoliczności powyżej powołane, zidentyfikuje rodzaje upraw, w których wystąpiły szkody, także ustali kategorię gleby, teren gminy i numer działki, na której te uprawy były prowadzone. W konsekwencji dokonanych ustaleń organ rozstrzygnie, czy skarżącemu kasacyjnie będzie przysługiwała pełna pomoc, jej polowa, czy też może pomoc w wysokości pomiędzy 50 a 100%, w zależności od dokonanych ustaleń w przedmiocie okresu szkód powstałych z tytułu suszy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję organu odwoławczego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 14 ust. 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).