I GSK 748/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Marek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2344/21 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 grudnia 2020 r. nr 633/2020 w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2344/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2023 r., poz. 259 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi I. S. uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 grudnia 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z 20 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przedmiotem skargi I. S. (dalej jako skarżąca lub strona) była decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako ZUS, Zakład lub organ) z dnia 23 grudnia 2020 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 20 lipca 2020 r., którą odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżonym wyrokiem ww. decyzje ZUS stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie przyczyną odmowy zwolnienia skarżącej z opłacania składek było błędne wypełnienie przez nią formularza wniosku – skarżąca wskazała we wniosku, że zwraca się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność opłacająca składki wyłącznie za siebie, zakreślając lit. D w pkt 1. cz. II. wniosku. Natomiast ZUS ustalił na podstawnie swoich danych, że skarżąca opłaca wyłącznie składki na własne ubezpieczenie zdrowotne korzystając z "Ulgi na start", czemu odpowiada lit. B w pkt 1. cz. II. wniosku. Pismem z 3 lipca 2020 r. Zakład wezwał skarżącą do złożenia w terminie 14 dni wyjaśnień, wskazując na ujawniony we wniosku błąd. Pismo to zostało wysłane skarżącej drogą elektroniczną, poprzez umieszczenie go na profilu informacyjnym w systemie teleinformatycznym ZUS. Skarżąca twierdzi, że o wezwaniu z 3 lipca 2020 r. dowiedziała się od pracownika ZUS po upływie terminu, zaś w aktach sprawy administracyjnej brak jest dowodu doręczenia skarżącej tego pisma. Jak zauważył Sąd I instancji sposób doręczenia stronie pisma w formie dokumentu elektronicznego jest uregulowany w art. 46 § 3 - 8 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie w aktach sprawy administracyjnej brak jest urzędowego poświadczenia odbioru przez skarżącą pisma z 3 lipca 2020 r., jak również brak jest dowodu wysłania skarżącej zawiadomień o możliwości odebrania tego pisma, na adres jej poczty elektronicznej, który został wskazany we wniosku. Tym samym nie można uznać, że pismo wzywające do złożenia wyjaśnień, wobec nieprawidłowości stwierdzonych przez organ we wniosku, zostało skutecznie doręczone skarżącej. WSA podkreślił, że z art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a. wynika obowiązek ustalenia przez organ administracyjny rzeczywistej treści żądania strony w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek, w przypadku gdy treść tego wniosku budzi jakiekolwiek wątpliwości, jak również obowiązek należytego poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, tak aby nie strony poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Sąd I instancji nakazał organowi, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy pouczył stronę o całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i umożliwił jej poprawę wniosku. W skardze kasacyjnej zaskarżano powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 46 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo wzywające stronę do złożenia wyjaśnień nie zostało skutecznie doręczone, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy organ administracji publicznej w dniu 3 lipca 2020 r. przesłał na adres elektroniczny skarżącej, wskazany we wniosku, zawiadomienie zawierające pouczenie o możliwości odebrania nowego dokumentu elektronicznego umieszczonego w dniu 3 lipca 2020 r. w systemie teleinformatycznym organu wraz ze wskazaniem adresu elektronicznego i sposobie jego odebrania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 39(1) § 1 pkt 1 i § 1 d k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem organ nie poinformował skutecznie strony o błędach zawartych we wniosku i możliwości jego skorygowania, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, podczas gdy Strona złożyła wniosek przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu w formie dokumentu elektronicznego, i w związku z tym Organ był obowiązany doręczać swe pisma stronie drogą elektroniczną, albowiem złożenie podania do elektronicznej skrzynki podawczej automatycznie powoduje, że wszelkie doręczenia będą dokonywane w formie elektronicznej. Ustawodawca nie wymaga w tym zakresie żadnych dodatkowych oświadczeń strony, w szczególności jej wyraźnej zgody. Jest ona objęta domniemaniem wynikającym z samego faktu złożenia podania w ten sposób. Domniemana zgoda na doręczenie elektroniczne może być bowiem w każdym czasie cofnięta. Jednocześnie, na gruncie regulacji zawartej w § 1d omawianego przepisu, cofnięcie (odwołanie) wyrażonej uprzednio zgody lub odmowa zgody na doręczanie musi być wyraźne, bowiem braku zgody nie można domniemywać. Stronie takiej będzie można doręczać pismo w formie "tradycyjnej" dopiero wtedy, gdy zrezygnuje ona z doręczania jej pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a na kanwie przedmiotowej sprawy Skarżąca takiej zgody nie odwołała i powinna była oczekiwać odpowiedzi w takiej formie w jakiej złożyła wniosek tj. elektronicznej, a nie w formie pisemnej; - art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z urzędu dowodu z dokumentów uzupełniających poprzez zobowiązanie organu do złożenia dowodu wysłania Skarżącej zawiadomienia o możliwości odebrania pisma z dnia 3 lipca 2020 r. na adres jej poczty elektronicznej, pomimo, że przeprowadzenie takiego dowodu nie przyczyniłoby się do nadmiernego przedłużenia postępowania, i było niezbędne do weryfikacji kompletności oraz prawidłowości ustaleń organu w zakresie stanu faktycznego, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowił wyrok uchylający decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek. Czynnikiem decydującym o odmowie zwolnienia skarżącej z opłacania składek było błędne wypełnienie przez nią formularza wniosku. Pismem z dnia 3 lipca 2020 r. ZUS wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni. Pismo to zostało wysłane skarżącej drogą elektroniczną, poprzez umieszczenie go na profilu informacyjnym w systemie teleinformatycznym ZUS. Wbrew stanowisku organu treść akt administracyjnych sprawy nie potwierdza prawidłowego doręczenia ww. pisma. Sposób doręczenia stronie pisma w formie dokumentu elektronicznego jest uregulowany w art. 46 § 3 - 8 k.p.a. Zgodnie z art. 46 § 3 k.p.a. w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Zgodnie z § 4 pkt 3 k.p.a. w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. Sposób podpisania tego rodzaju dokumentu został określony w art. 20a ustawy z o informatyzacji. Stosownie do art. 46 § 5 k.p.a. w przypadku nieodebrania pisma w formie dokumentu elektronicznego w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3, organ administracji publicznej po upływie 7 dni, licząc od dnia wysłania zawiadomienia, przesyła powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania tego pisma. W myśl art. 46 § 6 k.p.a. w przypadku nieodebrania pisma doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia. Jak wynika ze skargi kasacyjnej, naruszenia omawianych przepisów ZUS upatruje w przyjęciu, że pismo wzywające stronę do złożenia wyjaśnień nie zostało skutecznie doręczone, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji, podczas gdy pismo z dnia 3 lipca 2020 r. zgodnie z informacją przedstawianą przez ZUS zostało umieszczone na portalu PUE. Informacja zawierająca pouczenie o możliwości odebrania nowego dokumentu elektronicznego umieszczonego w dniu 3 lipca 2020 r. w systemie teleinformatycznym organu wraz ze wskazaniem adresu elektronicznego i sposobie jego odebrania, zostało przesłane na adres elektroniczny skarżącej, wskazany we wniosku. W aktach administracyjnych brak jest jednak dowodu doręczenia skarżącej tego pisma. Organ dopiero do skargi kasacyjnej załączył wydruk maila, będącego wewnętrzną korespondencją pracowników ZUS, który miałby dowodzić, że ww. pismo zostało skarżącej przesłane. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w sprawie organ słusznie zdecydował o sposobie prowadzenia korespondencji ze skarżącą w formie elektronicznej, jednak w aktach brak jest urzędowego potwierdzenia odbioru. Bez tego nie ma możliwości ustalenia terminu od którego biegnie stronie termin do złożenia wyjaśnień. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Według art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z powyższych norm prawnych wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Dowód uzupełniający z dokumentów Sąd może przeprowadzić zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Dopuszczając dowód, Sąd powinien wskazywać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone (B. Dauter, "Komentarz do art. 106 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", LEX 2016). Nadto celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez Sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA: z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; z 5 maja 2005r., sygn. II GSK 40/05). W kwestii przedstawionego przez organ maila nie ma znaczenia czy Naczelny Sąd Administracyjny dopuściłby go jako dowód w sprawie, albowiem nie można uznać takiego dokumentu za wystarczający aby wnioskować, że skarżąca na pewno otrzymała pouczenie o sposobie odebrania wezwania z dnia 3 lipca 2020 r. Korespondencja mailowa prowadzona wewnętrznie w organie nie ma w takim przypadku waloru dowodowego. Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.