I GSK 747/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 83/23 w sprawie ze skargi E. B. na rozstrzygnięcie protestu Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia 23 stycznia 2023 r. nr OO.ŁŁ.40180/1/2023 w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. B. na rzecz Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z 11 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Lu 83/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. B. (dalej: Skarżąca) na rozstrzygnięcie przez Lubelską Agencję Wspierania Przedsiębiorczości protestu. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA z 11 maja 2023 r., w której zaskarżyła to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przepisów prawa materialnego: 1) art. 2 pkt. 18, w tym przepisu objętego literą a) oraz c) Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE. L. z 2014 r. Nr 187, str. 1 z poźn. zm., dalej: Rozporządzenie 651/2014) w zw. z pkt. 14 preambuły oraz art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 oraz 6 ust. 1 i 2 Załącznika I do Rozporządzenia 651/2014, jak również art. 3 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1301/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i przepisów szczególnych dotyczących celu "Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia" oraz w sprawie uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 (Dz. Urz. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 289 z poźn. zm.),oraz art. 125 ust. 3 lit. d) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L, 2013 r.. Nr 347, s. 320 z poźn. zm.) – poprzez błędną wykładnie tych przepisów, na podstawie której Sąd I instancji błędnie i bez podstawy prawnej przyjął, że zgodnie z przepisem art. 2 pkt. 18 Rozporządzenia 651/2014 ma być prowadzona ocena nie konkretnego wnioskodawcy – przedsiębiorstwa ubiegającego się o pomoc publiczną oraz uzyskanie statusu beneficjenta – ale grupy przedsiębiorstw powiązanych. Wykładnia przyjęta przez Sąd I instancji pozostaje w sprzeczności z rzeczywistym brzmieniem art. 2 pkt 18 Rozporządzenia 651/2014 oraz wykładnią tego przepisu przedstawioną przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) w wyroku z dnia 27 stycznia 2022 r. w sprawie C-347/20 SIA "Zinatnes parks" przeciwko Finanśu ministrija. 2) art. 2 pkt. 28 oraz art. 41 ust. 2 pkt. 6a oraz pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa), w zw. z opisem kryterium "Kwalifikowalność wnioskodawcy" oraz treścią objętego nim pytania cząstkowego "Czy wnioskodawca nie jest przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji w rozumieniu art 2 pkt 18 Rozporządzenia Nr 651/2014?", zawartym w Załączniku nr 4 do Regulaminu konkursu nr RPLU.15.01.00-IP.01-06-001/22 – poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że pojęcie "wnioskodawca" na potrzeby oceny spornego kryterium "Kwalifikowalność wnioskodawcy" ma inną treść, niż ustanowiona w definicji legalnej, zawartej w art. 2 pkt 28 ustawy wdrożeniowej. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w całości oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, o zasądzenie od LAWP na rzecz Skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego została oddalona. Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istotę zagadnienia wymagającego rozstrzygnięcia na gruncie rozpatrywanej sprawy stanowi kwestia, czy w przypadku podmiotów powiązanych dla oceny trudnej sytuacji, powinno się uwzględniać jedynie sytuację wnioskodawcy, z pominięciem podmiotów powiązanych, czy też całą grupę podmiotów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko organu zaakceptowane przez Sąd I instancji w ramach zaskarżonego wyroku. Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym poglądy zawarte m.in. w wyroku NSA z 10 maja 2019 r., sygn. akt I GSK 427/19, w wyroku NSA z 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 772/20, w wyroku NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 846/14, a także w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3185/16 i z 18 lutego 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 106/20, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (np. sprawa C-382/99) silnie akcentuje się, że podmioty o złożonej strukturze, na które składa się wiele powiązanych ze sobą jednostek o odrębnej osobowości prawnej, należy traktować jako jednolity organizm gospodarczy, będący jednym przedsiębiorstwem. Pomoc publiczna trafiająca do jednego z podmiotów takiego jednolitego organizmu gospodarczego jest de facto pomocą udzielaną temu podmiotowi jako całości. Oznacza to, że nie tylko formalny, bezpośredni beneficjent pomocy musi spełnić szereg kryteriów i podlegać ograniczeniom, ale dotyczy to całego organizmu gospodarczego. Sytuacja więc bezpośredniego, formalnego beneficjenta pomocy, który jest częścią większego organizmu gospodarczego, powinna być oceniana w perspektywie całego przedsiębiorstwa, a nie w sposób wybiórczy i ograniczony tylko do jednego elementu tego organizmu gospodarczego. Jednocześnie z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE wynika, że podmioty gospodarcze ze względu na istniejące pomiędzy nimi związki o charakterze faktycznym i prawnym, mogą być pod pewnymi warunkami traktowane jako jedna jednostka ekonomiczna (ang. single economic entity). Co wymaga podkreślenia, odpowiada to funkcjonalnej definicji przedsiębiorstwa. W wyroku z 14 października 2004 r. w sprawie T-137/02 wskazano, że w przypadkach, gdy niezależne pod względem prawnym osoby fizyczne lub prawne stanowią jedną jednostkę gospodarczą, z punktu widzenia stosowania wspólnotowych reguł konkurencji należy je traktować jako jedno przedsiębiorstwo (podobnie wyrok Trybunału z 12 lipca 1984 r. w sprawie C-170/83 Hydrotherm, oraz wyrok z 29 czerwca 2000 r. w sprawie T-234/95 DSG przeciwko Komisji). W doktrynie podaje się przykłady, które wskazują na możliwość ustanawiania przez duże przedsiębiorstwa w pełni kontrolowanych przez te duże przedsiębiorstwa spółek celowych (które samodzielnie mogłyby być traktowane np. jako mikroprzedsiębiorstwa), co pozwalałoby tym spółkom córkom obejście bardziej restrykcyjnych regulacji. Aby temu zapobiec orzecznictwo sądów unijnych, a za nimi praktyka decyzyjna Komisji Europejskiej potwierdzają, że pojęcie "przedsiębiorstwa" nie ogranicza się do odrębnego podmiotu prawa, lecz może objąć grupę takich podmiotów (wyrok TSUE z 14 listopada 1984 r. w sprawie C-323/82; decyzja Komisji Europejskiej z 7 czerwca 2006 r. w sprawie pomocy państwa nr C 8/2005). Dodatkowo, co warte podkreślenia na gruncie rozpatrywanej sprawy, w świetle orzecznictwa TSUE przepis dotyczący definicji przedsiębiorstw mikro, małych i średnich należy interpretować w ten sposób, że przedsiębiorstwa można uważać za powiązane, jeżeli z analizy nawiązanych między nimi stosunków prawnych i gospodarczych wynika, że za pośrednictwem jednej osoby fizycznej lub grupy osób fizycznych działających łącznie stanowią one jeden podmiot gospodarczy, nawet jeśli formalnie nie pozostają w jednej ze ściśle określonych prawem relacji. Za działające łącznie uważa się osoby fizyczne, które porozumiewają się w celu wywierania wpływu na decyzje handlowe danych przedsiębiorstw, co wyklucza, aby te przedsiębiorstwa mogły być uważane za niezależne gospodarczo od siebie. Realizacja tego warunku zależy od okoliczności sprawy i nie musi być koniecznie podporządkowana istnieniu więzów umownych między tymi osobami ani stwierdzeniu ich zamiaru obejścia definicji przedsiębiorstw mikro, małych lub średnich [...] (zob. wyrok TS z 27 lutego 2014 r., sygn. akt C-110/13, HATEFO GMBH v. FINANZAMT HALDENSLEBEN, ZOTSiS 2014, nr 2, poz. I-114.) Należy zwrócić uwagę, że art. 2 pkt 18 Rozporządzenia 51/2014 stanowi o przedsiębiorstwie, którego status kształtują pułapy finansowe wskazane w art. 2 załącznika I do Rozporządzenia 651/2014. Stąd wynika zaś, że dla określenia statusu wnioskodawcy i jego sytuacji ekonomicznej należy wziąć pod uwagę relacje, występujące pomiędzy wnioskodawcą, a innymi podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 załącznika I do Rozporządzenia 651/2014. To z kolei oznacza, że konsekwentnie sytuacja całej grupy (podmiotu składającego wniosek i podmiotów z nim powiązanych) powinna podlegać ocenie w zakresie spełnienia skarżonego kryterium. Innymi słowy, z treści art. 2 pkt 18 lit. a Rozporządzenia 651/2014 nie można wywodzić, że przedmiotem oceny trudnej sytuacji jest w każdym przypadku wyłącznie ocena pojedynczego przedsiębiorstwa. Przeciwnie, jeżeli w sprawie ustalono, że wnioskodawca jest przedsiębiorstwem powiązanym z innymi podmiotami (pobierającymi lub nie pobierającymi dofinansowanie) istnieje obowiązek oceny sytuacji ekonomicznej na podstawie danych wszystkich powiązanych przedsiębiorstw, a nie samego wnioskodawcy. W tym celu – w każdym przypadku – trzeba ustalić, czy między wnioskodawcą oraz innymi podmiotami wchodzącymi w skład grupy (jednego organizmu gospodarczego) nie zachodzą powiązania. W rozpatrywanej sprawie prawidłowo ustalono, że wnioskodawca wraz z podmiotami powiązanymi wymienionymi w sekcji B wniosku o dofinasowanie, w tym B. Spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, tworzy grupę gospodarczą. W skład grupy, poza wnioskodawcą i wymienioną wyżej spółką, wchodzą: Przedsiębiorstwo Wielobranżowe B., B. Spółka Jawna, BP Tour Regio Sp. z o.o. oraz B. Sp. z o.o. Organ szczegółowo i w sposób w pełni prawidłowy wykazał, że podmiot powiązany z wnioskodawcą B. S. z o.o. znajduje się w trudnej sytuacji w rozumieniu art. 2 pkt 18 Rozporządzenia 651/2014. Skarżąca nie zakwestionowała w żaden sposób dokonanej przez organ oceny sytuacji finansowej tego przedsiębiorstwa, pozostającego w relacji powiązania z wnioskodawcą. Wobec zaś braku stosownych danych w dostępnych rejestrach w odniesieniu do pozostałych podmiotów powiązanych z wnioskodawcą, trafnie organ stwierdził, że nie jest możliwe zweryfikowanie sytuacji całej grupy przedsiębiorstw, w skład której wchodzi wnioskodawca i podmioty z nim powiązane. W tym świetle należy również wskazać, że sformułowanie w procedurze konkursowej pytania cząstkowego "czy wnioskodawca nie jest przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji w rozumieniu art. 2 pkt 18 Rozporządzenia 651/2014" nie może oznaczać przyjęcia stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, że brakowało podstawy do żądania dokumentów finansowych dotyczących podmiotów powiązanych z wnioskodawcą i ich weryfikacji przy ocenie spełnienia tego kryterium. W regulaminie konkursu określono przy tym, że to wnioskodawca może zostać wezwany do przedłożenia dodatkowych dokumentów finansowych potwierdzających sytuację finansowa przedsiębiorstwa. Tym samym, organ nie został ograniczony do możliwości żądania dokumentów finansowych dotyczących wyłącznie samego wnioskodawcy, w ścisłym rozumieniu art. 2 pkt 28 ustawy wdrożeniowej. Dodatkowo należy wskazać, że przytoczone obszernie w skardze kasacyjnej fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 27 stycznia 2022 r. w sprawie C-347/20) nie odnosiły się do oceny i badania trudnej sytuacji przedsiębiorstwa, które jest powiązane z innymi podmiotami. W wyroku tym wyjaśniono bowiem pojęcie "subskrybowanego kapitału zakładowego" w rozumieniu art. 2 pkt 18 Rozporządzenia 651/2014. Reasumując, na gruncie rozpatrywanej sprawy zasadnie przyjęto, że negatywna ocena projektu o dofinansowanie ze względu na brak spełnienia kryterium pierwszego stopnia "Kwalifikowalność wnioskodawcy", została dokonana w sposób, który nie narusza prawa. Tym samym chybione są zarzuty naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 2 pkt. 18 Rozporządzenia 651/2014 w związku z pkt 14 preambuły oraz art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 oraz 6 ust. 1 i 2 Załącznika I do Rozporządzenia 651/2014, jak również art. 3 ust. 3 Rozporządzenia 1301/2013 oraz art. 125 ust. 3 lit. d Rozporządzenia 1303/2013, a także art. 2 pkt. 28 oraz art. 41 ust. 2 pkt. 6a oraz pkt 7 ustawy wdrożeniowej. Stąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).