I GSK 74/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 547/21 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 30 marca 2021 r. nr 133/2021 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 547/21 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w sprawie skargi A. B. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 30 marca 2021 roku nr 133/2021 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opocznie z dnia 27 października 2020 roku numer 0085-2020-007139, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania w kwocie 697 zł. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca w dniu 31 maja 2017 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2017, w którym wystąpiła o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenianie oraz płatności dodatkowej. W dniu 14 lutego 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji w Opocznie wydał decyzję w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 35 698,37 zł. W dniu 27 lutego 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie wpłynęło pismo z dnia 20 grudnia 2017 r. E. B. o wstrzymanie przyznawania płatności bezpośrednich skarżącej oraz wskazujące okoliczności mogące świadczyć o nienależnym pobraniu środków do działki. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia 14 lutego 2018 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W dniu 27 listopada 2019 r. wpłynął protokół przesłuchania przez Prokuraturę Okręgową w Piotrkowie Trybunalskim skarżącej w charakterze świadka. W dniu 3 sierpnia 2020 r. do strony postępowania zostało wysłane zawiadomienie o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz złożenia wyjaśnień. Beneficjentka nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów we wskazanym terminie. W dniu 27 października 2020 roku organ I instancji wydał o uchyleniu decyzji dotychczasowej z dnia 14 lutego 2018 r. Na skutek wniesionego odwołania decyzją z 30 marca 2021 r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi utrzymał w mocy decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 547/21 decyzje organów obu instancji i zasądzając zwrot kosztów postępowania stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organy ARiMR błędnie przyjęły datę, od kiedy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie dysponował dokumentem przesłanym przez E. B., a tym samym powziął wiedzę, która stanowiła podstawę do wznowienia w lutym 2019 r. postępowania administracyjnego, a następnie uchylenia własnej decyzji z 2018 r. i odmowę przyznania płatności. W badanej sprawie organ w ramach dokonywanych ustaleń faktycznych przyjął, że pismo E. B. z dnia 20 grudnia 2017 r., w którym jako współwłaścicielka działek wniosła o wstrzymanie przyznawania płatności dla osób wnioskujących o płatności wskazując, że umowy dzierżawy obejmujące te grunty zostały zawarte bez jej zgody i podnosząc jednocześnie okoliczności mogące świadczyć o nienależnym pobraniu środków, wpłynęło do Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie dopiero 27 lutego 2018 r., a zatem po wydaniu przez Kierownika BP ARiMR w Opocznie decyzji z dnia 14 lutego 2018 r. W ocenie Sądu przyjęcie daty 27 lutego 2018 r. na potwierdzenie jednego z najistotniejszych do wznowienia faktów, czyli ujawnienia nowych dowodów świadczących o nienależnym pobraniu środków, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Pismo E. B. wpłynęło bowiem w dniu 3 stycznia 2018 r. do Kancelarii Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z siedzibą w Szczecinie. Zawiadomieniem z dnia 8 stycznia 2018 r. pismo to zgodnie z właściwością przekazano do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie oraz Kierownika Koneckiego Biura Powiatowego ARiMR. Z widniejących na dokumencie prezentat urzędu wynika, że pismo E. B. wpłynęło do Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie już w dniu 16 stycznia 2018 roku. Tym samym, wbrew stanowisku organów w dniu wydania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie decyzji o przyznaniu A. B. płatności obszarowych na 2017 r., organ ten dysponował wskazanym dokumentem. Tym samym nie można uznać za nowe, a zatem nieznane organowi, dowodów, którymi organ dysponował, lecz z którymi się nie zapoznał albo które niewłaściwie ocenił. Na kopii wniosku E. B. z dnia 20 grudnia 2017 r. znajduje się również potwierdzenie wpływu tego dokumentu do BP ARiMR w Opocznie w dniu 27 lutego 2018 r., jednak skoro jest tam również prezentata z datą wpływu w dniu 16 stycznia 2018 r., to należy przyjąć, że już od tej wcześniejszej daty, BP ARiMR w Opocznie posiadało wiedzę o treści pisma E. B.. W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt: III SA/Łd 547/21 w części, w jakiej uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wnosząc na podstawie art. 188 p.p.s.a. o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi oraz - na podstawie przepisów art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 193 in principio p.p.s.a. - stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie z dnia 27 października 2020 r., ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 października 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, które były obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającej na rażącym naruszeniu przepisów o wznowieniu postępowania poprzez wznowienie postępowania na podstawie okoliczności znanych organowi administracji publicznej w dniu wydania decyzji ostatecznej. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawidłowo uchylił decyzję organów obu instancji wskazując, że na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z kolei, skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że Sąd I instancji powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, a nadto - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - stwierdzić nieważność poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Odnosząc się merytorycznie do tej kwestii należy wskazać, że do wznowienia postępowania na podstawie, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. niezbędne jest łączne stwierdzenie czterech przesłanek, a zatem ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy; okoliczności faktyczne lub dowody są nowe, ale istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, a okoliczności faktyczne lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. W sytuacji, gdy którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, niemożliwe jest uchylenie decyzji ostatecznej. Wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), stąd podkreśla się konieczność zawężającej wykładni przepisów o wznowieniu postępowania oraz zapewnienia stronie wznowionego postępowania wszelkich gwarancji procesowych. Niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w toku postępowania pierwotnego czy przeoczenie okoliczności znanych organowi w chwili wydawania decyzji ostatecznej nie mogą być podstawą do wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. K. Sobieralski, Ujawnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II. Część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, pod red. B. Adamiak, G. Łaszczyca, A. Matan, K. Sobieralski, Warszawa 2019, LEX). W doktrynie podnosi się jednocześnie, że wady wymienione w art. 145 § 1 w tym pkt 5 k.p.a. są istotnymi wadami postępowania. [...]. Mogą spowodować więc jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Z kolei, wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tkwią w samej decyzji, a jej skutki prawne zostają uchylone od samego początku. W literaturze i orzecznictwie dominuje co do zasady paradygmat niekonkurencyjności obu trybów, czyli wznowienia i stwierdzenia nieważności. Stąd przyjmuje się, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności. Nadzwyczajne tryby postępowania (wznowieniowe i nieważnościowe) oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Wady proceduralne, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. jako przesłanki wznowienia, zostały wyłączone przez ustawodawcę z podstaw nieważności decyzji i stanowią zamknięty katalog wad postępowania, które uzasadniają jego wznowienie. Jest to konsekwencja zarówno niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, jak i gradacji wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości powodujących wzruszalność decyzji od wad powodujących jej nieważność(M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 145). Na gruncie rozpatrywanej sprawy wadliwie uznaną przez organy przesłanką wznowienia postępowania była okoliczność przewidziana na gruncie art. 145 § 1 w tym pkt 5 k.p.a., a więc wada postępowania administracyjnego, a nie wada samej decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi trafnie stwierdził, że organ I instancji powziął wiedzę na temat treści pisma E. B. (P.) z 20 grudnia 2017 r. już w dniu 16 stycznia 2018 r., a zatem niemal miesiąc przed wydaniem decyzji ostatecznej z dnia 14 lutego 2018 r. Wynika to z akt administracyjnych, w którym pismo E. B. zostało opatrzone prezentatą biura podawczego Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie z dnia 16 stycznia 2018 r. W okresie między dniem 16 stycznia 2018 r. (pierwotny wpływ pisma) a dniem 14 lutego 2018 r. (data wydania decyzji ostatecznej) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie nie podjął czynności zmierzających do weryfikacji okoliczności zawartych w piśmie E. (B.) P. Uczynił to dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia 14 lutego 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Opocznie ani Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi nie przedstawili żadnych dowodów na to, że pismo E. B. zostało doręczone w innym dniu niż 16 stycznia 2018 r. i pominęli okoliczność opatrzenia tego pisma prezentatą z datą 16 stycznia 2018 r. Okoliczności te zostały prawidłowo ocenione w zaskarżonym wyroku co doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji administracyjnych wydanych po wznowieniu postępowania na zasadzie błędnie rozumianej przesłanki o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym Sąd I instancji uchylając decyzje organów obu instancji wydane po wznowieniu postępowania prawidłowo zastosował jako podstawę zaskarżonego wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a., a nie jak podnosi autor skargi kasacyjnej powinien zastosować art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Tego rodzaju sytuacja nie miała bowiem miejsca w rozpatrywanej sprawie, a wskazywane wady dotyczyły w gruncie rzeczy kwestii proceduralnej, nie zaś materialnoprawnych wad samej decyzji administracyjnej. Tym samym za chybione uznano zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważyć również należy, że w wyroku NSA w Krakowie z 9 kwietnia 1998 r., I SA/Kr 737/97, na który autor skargi kasacyjnej się powołał, Sąd stwierdził, że jeżeli organ wznowił postępowanie na podstawie okoliczności znanych mu w dniu wydania decyzji jest to naruszenie prawa, które nie powinno być tolerowane z punktu widzenia praworządności. Z tych względów Sąd na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U.1995.74.368) orzekł, jak w sentencji. W myśl wskazanego przepisu, decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast gdyby Sąd uznał, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach wówczas stwierdziłby nieważność decyzji lub postanowienia w oparciu o art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co nie miało miejsca w omawianym wyroku. W związku z powyższym niezasadne jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że przytoczony wyrok daje podstawę do formułowania twierdzenia, że wznowienie postępowania w oparciu o okoliczności, które były organowi znane w dniu wydania decyzji pierwotnej powoduje, że decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym obarczona jest wadą nieważności. Dodatkowo wymaga podkreślenia, że ocena prawna i faktyczna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi jest prawidłowa, zaś sam fakt, że Sąd I instancji doszedł na podstawie kompleksowej oceny sprawy do odmiennych wniosków niż podnosi skarżący kasacyjnie, nie może być poczytywany w kategoriach naruszania art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie występuje. Sam zaś fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się co do meritum z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie stanowi podstawy do jego kwestionowania na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a. Stąd też na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku oddalając skargę kasacyjną w zakresie punktu pierwszego zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.