I GSK 737/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o. w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2026 r. sygn. akt V SA/Wa 3639/25 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. w M. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 24 listopada 2025 r. nr DWP-SOK.IV.4205.108.2025.JCM w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od N. Sp. z o.o. w M. na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2026 r., sygn. akt V SA/Wa 3639/25, oddalił skargę N. Sp. z o.o. w M. (skarżąca, skarżąca kasacyjnie, spółka) na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (organ, NCBR) z dnia 24 listopada 2025 r., nr DWP-SOK.IV.4205.108.2025.JCM w przedmiocie nieuwzględniania protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca kasacyjnie spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu skarżącej została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, oraz przekazanie sprawy NCBR do ponownego rozpatrzenia protestu skarżącej; ewentualnie, w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zachodzą przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od NCBR na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 68 zd. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1079 z późn. zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skuteczne objęcie protestem danego kryterium oceny wymaga jego literalnego wskazania z nazwy, a brak takiego nazwania wyłącza możliwość ponownej oceny oraz sądowej kontroli danego kryterium, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż "wskazanie kryteriów" obejmuje takie oznaczenie zarzutu, które pozwala jednoznacznie zidentyfikować kryterium, bez konieczności powtórzenia jego nazwy. W realiach niniejszej sprawy błędna wykładnia doprowadziła do nieprawidłowego uznania, że Protest nie obejmował zaskarżenia Kryterium 2 obligatoryjnego dla modułu Wdrożenie Innowacji: "Zapotrzebowanie rynkowe i opłacalność" oraz Kryterium 7 "Projekt obejmuje moduł obligatoryjny", podczas gdy z treści Protestu jednoznacznie wynikało, iż skarżąca kwestionowała ocenę zarówno modułu B+R, jak i modułu "Wdrożenie Innowacji", wskazując wspólny dla nich element oceny w postaci wskaźnika przychodowego oraz jego relacji z modelem finansowym, co pozwalało na bezsporne zidentyfikowanie spornych kryteriów; b) art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 oraz art. 54 ust. 1 i art. 69 ust. 2 i 3 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaakceptowaniu przez Sąd stanowiska NCBR, iż dopuszczalne było utrzymanie negatywnej oceny Kryterium 7 ("Projekt obejmuje moduł obligatoryjny") mimo uzyskania przez moduł B+R pozytywnej oceny we wszystkich kryteriach obligatoryjnych, tylko z powodu braku literalnego wskazania Kryterium 7 w Proteście. W konsekwencji doprowadziło to do zaakceptowania rozstrzygnięcia sprzecznego z wiążącym Regulaminem wyboru projektów, nabór: [...] (dalej: Regulamin), w ramach którego Kryterium 7 ma charakter techniczny i jest oceniane "automatycznie" jako pochodna wyników oceny modułów obligatoryjnych, a zatem po uzyskaniu przez moduł B+R oceny "TAK" we wszystkich kryteriach obligatoryjnych Kryterium 7 powinno otrzymać ocenę "TAK". Ocena Kryterium 7 - dokonana w oderwaniu od wyników ponownej merytorycznej oceny projektu - miała zatem charakter wyłącznie formalny i pozorny, bez realnego znaczenia dla ostatecznego wyniku postępowania konkursowego; 2. przepisów postępowania, tj.: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy, polegający na braku rzeczywistej analizy kluczowych kwestii spornych oraz na ograniczeniu się w istotnej części do powtórzenia stanowiska NCBR, z pominięciem w szczególności: - sprzeczności pomiędzy uznaniem za zasadne wszystkich zarzutów dotyczących kryteriów modułu B+R i pozytywną oceną tego modułu a jednoczesnym utrzymaniem negatywnej oceny Kryterium 7, - analizy skutków podtrzymania negatywnej oceny Kryterium 7 oraz kryteriów modułu "Wdrożenie innowacji" wyłącznie z powodu braku ich literalnego wskazania w treści Protestu, - odniesienia się do zgodności takiego rozstrzygnięcia z Regulaminem oraz zasadami ponownej oceny projektu. W rezultacie, uzasadnienie wyroku nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, co utrudnia skuteczną kontrolę kasacyjną rozstrzygnięcia, a przez to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należałoby odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tj. normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Brak przekonania spółki o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza per se, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1919/22). Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przypomnieć trzeba, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Podkreślić należy, że za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie kwestionować ustalenia i ocenę w zakresie stanu faktycznego sprawy. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy skarżąca kasacyjnie chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez nią ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwej wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Do tego celu służą zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego. Jeżeli spółka neguje ustalenia faktyczne, to dla wykazania niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (nieadekwatnego względem rzeczywistego stanu faktycznego) powinna podważyć te ustalenia faktyczne, a skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania co do niewłaściwego ustalenia w sprawie stanu faktycznego, byłaby z kolei przesłanką do uznania, że w konwekcji doszło w sprawie do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie postawiono żadnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania i błędnych ustaleń faktycznych. W konsekwencji, ustalenia te stanowią podstawę do oceny, czy w sprawie adekwatnie do stanu faktycznego zastosowano przepisy prawa materialnego. To, czy spółka w złożonym proteście zakwestionowała ocenę spełnienia kryterium obligatoryjnego wspólnego dla projektu, tj.: Kryterium 7. Projekt obejmuje moduł obligatoryjny oraz kryteriów obligatoryjnego dla modułu Wdrożenie Innowacji, tj.: Kryterium 2. Zapotrzebowanie rynkowe i opłacalność jest elementem ustaleń faktycznych. Jak to przyjął organ i co podzielił Sąd I instancji, skarżąca kasacyjnie w swoim proteście nie zaskarżyła oceny powyższych kryteriów. Jak już wyżej wskazano, w skardze kasacyjnej nie postawiono żadnego zarzutu wskazującego na błędność tych ustaleń faktycznych. W konsekwencji, ustalenia te stanowią podstawę do oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku. W tych okolicznościach wskazać należy, że podstawą wniesienia protestu, w myśl art. 64 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, mogą być zarzuty dotyczące kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza lub też zarzuty o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny, jeżeli zdaniem wnioskodawcy naruszenia takie miały miejsce. Sposób zredagowania tego przepisu wskazuje, że są to dwie niezależne podstawy zaskarżenia, zatem organ rozpoznający protest nie może wyjść poza treść środka zaskarżenia, a skoro tak, to również i Sąd I instancji rozpoznający skargę na rozstrzygnięcie organu. Granice rozpoznania sprawy zakreślone przez art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, w tym przypadku doznają więc pewnych ograniczeń. Zatem złożenie protestu uprawnia do kontroli oceny projektu w zakresie w nim wskazanym (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 357/17; z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 534/14; z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2667/14; z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2668/14; z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II GSK 2485/17; z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt I GSK 995/24, publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na względzie na aprobatę zasługuje stanowisko Sądu I instancji, że " ... w okolicznościach rozpoznawanej sprawy NCBR prawidłowo, zgodnie z regulaminem wyboru projektów, utrzymał negatywną ocenę projektu wobec niespełnienia przez ten projekt wszystkich kryteriów obligatoryjnych, pomimo uwzględnienia protestu w zakresie zaskarżonych kryteriów". Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego nie są zasadne. Tym samym skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić. Na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.