I GSK 73/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 417/22 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy P. na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 20 października 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 417/22, po rozpoznaniu skargi Gminy Przedbórz (dalej: strona, skarżąca, gmina, beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego (dalej: zarząd województwa, organ, Instytucja Zarządzająca, IZ RPO) w przedmiocie stwierdzenie nadpłaty wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, oddalił skargę. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z 12 kwietnia 2022 r. Zarząd Województwa Łódzkiego, po rozpoznaniu wniosku Gminy Przedbórz o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 22 listopada 2021 r. o odmowie stwierdzenia nadpłaty w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Z akt sprawy wynika, że Województwo Łódzkie, reprezentowane przez Zarząd Województwa Łódzkiego - działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego (dalej: IZ RPO), na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020, przyznało gminie dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej [...] zł na realizację projektu pn. "[...]". W dniach od 9 do 12 oraz 15 i 16 stycznia 2018 r. IZ RPO przeprowadziła kontrolę planową projektu. Zespół kontrolujący wykrył naruszenia skutkujące koniecznością zobowiązania do zwrotu przez beneficjenta części przyznanego dofinansowania. W dniu 4 kwietnia 2018 r. zespół kontrolny wydał ostateczną informację pokontrolną, w której odniósł się do wniesionych przez beneficjenta zastrzeżeń. Jednocześnie Instytucja Zarządzająca podtrzymała swoje stanowisko co do stwierdzonych naruszeń. Za niekwalifikowalne uznano m.in. sporne w sprawie wydatki: 1) w kwocie [...] zł z tytułu nieracjonalnego wydatku poniesionego na dokończenie wykonania nawierzchni alejek inną technologią niż zakładano pierwotnie we wniosku o dofinansowanie; 2) w kwocie [...] zł z tytułu zakupu i montażu halogenów w sposób niezgodny z wnioskiem o dofinansowanie projektu. Pismem z 17 kwietnia 2018 r. beneficjent poinformował, że kwoty, co do których zasadności zwrotu się zgadza, zostaną przekazane na wskazane przez IZ RPO konto bankowe, natomiast w odniesieniu do spornych w sprawie kwot dotyczących wykonania alejek i montażu halogenów, zwrócił się z prośbą o wskazanie numeru konta depozytowego, na które będzie mógł wpłacić środki do momentu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Pismem z 8 maja 2018 r. beneficjent ponowił prośbę o wskazanie danych rachunku depozytowego w celu wpłaty kwot, co do których zwrotu nie podziela stanowiska IZ RPO. Pismem z 11 maja 2018 r. Instytucja Zarządzająca, w związku z niewykonaniem części zaleceń pokontrolnych wskazanych w ostatecznej informacji pokontrolnej z 4 kwietnia 2018 r., przekazała beneficjentowi wezwanie do zapłaty środków w wysokości [...] zł. Jednocześnie poinformowała, że beneficjent nie ma możliwości dokonania wpłaty na rachunek depozytowy. W dniu 14 maja 2018 r. Gmina Przedbórz dokonała zwrotu należności wpisując w tytule przelewu: "Zwrot dofinansowania projektu nr [...] – [...] zł, zwrot odsetek – [...] zł. Jednocześnie pismem z tej samej daty beneficjent zwrócił się z prośbą o przekazanie spornej kwoty na rachunek depozytowy celem zabezpieczenia do czasu rozstrzygnięcia sprawy. Pismem z 1 czerwca 2018 r. zarząd województwa zawiadomił beneficjenta o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu kwoty należności głównej wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu, a także poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do jego treści przed wydaniem decyzji o zwrocie środków dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur. Decyzją z 31 maja 2019 r. organ umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Gmina złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 6 sierpnia 2019 r. zarząd województwa utrzymał w mocy własną decyzję z 31 maja 2019 r. Organ wskazał, że nie mógł dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia toczącego się postępowania administracyjnego, bowiem w sprawie została spełniona przesłanka z art. 207 ust. 10 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2025, poz, 1483, dalej: u.f.p.), w myśl którego decyzji nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem. Powyższe spowodowane było dokonaniem przez beneficjenta 14 maja 2018 r. zwrotu kwoty dofinansowania określonej w wezwaniu z 11 maja 2018 r. Organ zaznaczył przy tym, że beneficjent ma możliwość dochodzenia swoich praw i zanegowania zasadności nałożenia korekty finansowej na realizowany projekt w oparciu o instytucję zwrotu nadpłaty przewidzianej w dziale III Ordynacji podatkowej. Na tę decyzję skargę do sądu administracyjnego wniosła gmina. Prawomocnym wyrokiem z 10 grudnia 2019 r., III SA/Łd 868/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę gminy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał m.in., że uregulowanie kwoty dofinansowania określonego w wezwaniu do zwrotu w żądanej przez Instytucję Zarządzającą RPO wysokości kończyło w sprawie procedurę dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Bezprzedmiotowość postępowania była wynikiem stwierdzenia, że w sprawie doszło do zwrotu korekty finansowej przed wydaniem decyzji. W sprawie wystąpiła przesłanka z art. 207 ust. 10 u.f.p., tj. zwrot środków przed wydaniem decyzji, z czym ustawodawca wiąże jednoznaczny skutek w postaci zakazu wydawania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków. Pismem z 30 grudnia 2020 r. Gmina Przedbórz złożyła wniosek o stwierdzenie nadpłaty i zwrot części dofinansowania w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, zwróconych jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w związku z realizacją projektu. Decyzją z 22 listopada 2021 r. Zarząd Województwa Łódzkiego odmówił stwierdzenia nadpłaty w kwocie łącznej [...] zł w trybie art. 72 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2025 r., poz. 111, dalej: O.p.) organ uznał, że nie można stwierdzić nadpłaty, gdyż przy realizacji projektu doszło do szeregu nieprawidłowości. Następnie, po wniosku gminy o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z 12 kwietnia 2022 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 22 listopada 2021 r. WSA rozpatrując wniesioną przez gminę skargę, stwierdził że istota sporu sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy zgodna z prawem jest decyzja organu odmawiająca stwierdzenia nadpłaty w kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, która to kwota została dobrowolnie zwrócona przez Gminę Przedbórz, ze środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, w związku z realizacją projektu pn.: "[...] , celem uniknięcia odsetek. Sąd I instancji wskazał, że zwrot środków dokonany przez stronę skarżącą nie może być traktowany jako świadczenie nienależne, czy też jako niezasadnie pobrana należność publicznoprawna. Organ był bowiem zobowiązany do odzyskania tych środków zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Tym samym więc sporne kwoty nie mogły być uznane za nadpłatę, która powinna zostać zwrócona stronie skarżącej. Stwierdzić należy, że zobowiązanie do zwrotu środków europejskich powstaje z mocy prawa, w przypadku gdy spełniona zostanie któraś z przesłanek określonych w art. 207 ust. 1 u.f.p, a decyzja o której mowa w ust. 9 tego artykułu, nawet gdyby była wydana, to ma jedynie charakter deklaratoryjny. Jeżeli więc środki europejskie zostały wydatkowane niezgodnie z obowiązującymi procedurami (art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p), to oznacza, że powstał obowiązek ich zwrotu. Wobec faktu, że strona skarżąca dokonała takiego zwrotu, należy przyjąć, że nie mamy do czynienia z nienależnie zapłaconą należnością stanowiącą nadpłatę (zgodnie z odpowiednio stosowanym art. 72 § 1 pkt 1 O.p., poprzez odesłanie z art. 67 u.f.p.). Sąd I instancji stwierdził, że organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a także przestrzegał obowiązujących reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika bowiem, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Z orzeczeniem Sądu I instancji nie zgodziła się Gmina Przedbórz, składając skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 O.p. przez błędne przyjęcie, iż nadpłata w niniejszej sprawia nie wystąpiła z uwagi na nieprawidłowości jakich zdaniem Sądu I instancji , dopuściła się Gmina Przedbórz przy realizacji projektu pn. "[...]" 2) § 1 ust. 12 lit. a) umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia 29 lipca 2016 r. z późn. zm, zgodnie, z którym za wydatek kwalifikowalny należy rozumieć wydatek lub koszt poniesiony przez Beneficjenta w związku z realizacją projektu zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 (...), rozdz. 3 pkt 6.2 ppkt. 3 g) ww. Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków (...), które stanowią, iż wydatek może być uznany za kwalifikowalny, gdy spełni łącznie wszystkie warunki wskazane w Rozdz. 3 pkt 6.2 ppkt. 3 ww. Wytycznych, w tym warunek że musi być poniesiony w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, poprzez błędne przyjęcie, iż wydatki poniesione przez Beneficjenta na realizację alejek parkowych w zmienionej technologii oraz na wykonanie oświetlenia halogenowego w inny sposób w zakresie montażu niż wynikający z projektu był poniesione przez Beneficjenta niezgodnie z przedmiotowymi Wytycznymi; 3) § 24 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia 29 lipca 2016 r. z późn. zm, poprzez błędne przyjęcie, iż Beneficjent pomimo, iż był do tego zobowiązany nie poinformował IZ RPO WŁ o konieczności dokonania zmian w założeniach projektu oraz nie uzyskał zgody IZ RPO WŁ, w sytuacji gdy Beneficjent poinformował Instytucję Zarządzającą o konieczności dokonania zmian, co nie spotkało się ze sprzeciwem ze strony Instytucji Zarządzającej, 4) § 4 ust. 1 pkt. 3) umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z dnia 29 lipca 2016 r. z późn. zm poprzez błędne przyjęcie, iż nie wykonano warstwy górnej alejek zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie projektu, w sytuacji gdy Beneficjent powiadomił Instytucję Zarządzającą o konieczności dokonania zmian w technologii wykonania alejek parkowych oraz przyczynach przemawiających za koniecznością dokonania tych zmian, zaś zmniejszenie grubości warstwy górnej alejek wynikało z przyjętych założeń w związku ze zmianą technologii. 5) § 4 ust. 1 pkt. 3) umowy o dofinansowanie projektu dofinansowanie projektu nr [...]poprzez błędne przyjęcie, iż dokonanie zmiany w montażu oświetlenia (2 kpi halogenów), stanowi nieprawidłowość w realizacji projektu w oparciu o założenia określone we wniosku o dofinansowanie, którego integralną częścią jest załącznik nr 3, 6) art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem obowiązujących procedur wynikających z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych , skutkujących przyjęciem, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do dokonania stwierdzenia nadpłaty w kwocie [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Mając powyższe zarzuty na względzie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zawarła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację na poparcie wywiedzionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od gminy kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie, badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżących - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia skarżącej Gminy, że po pierwsze, Sąd I instancji w sposób błędny przyjął, że w sprawie nie wystąpiła nadpłata, a to z powodu nieprawidłowości, których dopuściła się Gmina przy realizacji projektu i po wtóre, błędnie przyjął, że w sprawie doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem art. 184 ufp w związku z art. 207 ust. 1 ufp. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane wymogi dotyczące skargi kasacyjnej i wynikające z tego związanie Sądu kasacyjnego podstawami kasacyjnymi, należy przede wszystkim podkreślić, że w skardze kasacyjnej postawiono jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego. W złożonym środku zaskarżenia nie zarzucono natomiast naruszenia przepisów postępowania regulujących ustalanie przez organy administracji stanu faktycznego, w oparciu, o który orzekał Sąd I instancji. W judykaturze i doktrynie nie budzi wątpliwości to, że zarzutami naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie zwalczać ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, stanowiących podstawę do orzekania przez Sąd I instancji. W konsekwencji, brak w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących ustalania stanu faktycznego spowodował konieczność oparcia się przez Sąd kasacyjny na ustaleniach stanowiących podstawę orzekania przez Sąd I instancji, co rzutowało na ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego postawionych w skardze kasacyjnej. Opierając się na niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleniach, na których oparł się Sąd I instancji, nie można uznać za zasadne zarzuty naruszenia poszczególnych zapisów umowy o dofinansowanie projektu. Chodzi tu o zarzuty sformułowane jako pkt 3, 4, 5 oraz 6 petitium skargi kasacyjnej. Tak postawione zarzut sprowadza się w istocie do kwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego, tymczasem w skardze kasacyjnej zabrakło zarzutów natury procesowej, a niewłaściwa ocena stwierdzonego stanu faktycznego wyrażająca się istnieniem bądź nieistnieniem konkretnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, nie może stanowić naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i jako taka nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Innymi słowy, nie można zwalczać ustaleń faktycznych, formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2004 r. o sygn. akt FSK 548/04, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2017 r. o sygn. akt I FSK 1139/15). Przy tym trudno zarzucać naruszenie przez Sąd I instancji zapisów umowy o dofinansowanie projektu. Dalsze zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się natomiast wokół kwestii związanych z błędną wykładnią art. 207 ust 1 u.f.p., a w rezultacie błędnym zastosowaniem tego przepisu. Skarżąca kwestionuje legalność procesu subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod dyspozycję art. 207 ust. 1 u.f.p., wskazując, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że w sprawie doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur z art. 184 u.f.p. Zarzutom tym towarzyszą zarzuty naruszenia art. 72 § 1 pkt 1 i art. 75 Ordynacji podatkowej, które wskazują, że WSA błędnie przyjął, że w sprawie nie wystąpiła nadpłata. Zarzut naruszenia ww. przepisów Ordynacji podatkowej uznać należy jako niezasadny. Powyższe z tego względu, że dopuszczalność wystąpienia w tej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty została przesądzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 10 grudnia 2019 r. w sprawie sygn. III SA/Łd 868/19. Stanowiskiem wyrażony w ww. orzeczeniu związany był Sąd I instancji. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 325). Z art. 170 p.p.s.a. wynika z kolei, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z przepisów tych więc wynika, że oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku związany jest nie tylko organ i Sąd I instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.). Co do zasady mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęta jest jedynie sentencja wyroku, a nie jej uzasadnienie. Jednakże powaga rzeczy osądzonej rozciąga się również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., GSK 1939/12, wyrok NSA z 5 lipca 2015 r., I FSK 2081/14). Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie doszło do wykorzystania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Ustalenie kwoty korekty finansowej nie rodzi bezpośrednio publicznoprawnego zobowiązania do jej zwrotu. Instytucja Zarządzająca w trybie art. 207 ust. 8 u.f.p. wezwała skarżącą gminę do zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z praznaczeniem w terminie 14 dni na wskazany w wezwaniu rachunek bankowy. W dniu 14 maja 2018 r. Gmina Przedbórz dokonała zwrotu spornej należności, wpisując w tytule przelewu: "Zwrot dofinansowania projektu nr [...] – [...] zł, zwrot odsetek – [...] zł". Fakt dokonania zwrotu kwoty żądanej przez Instytucję Zarządzającą w trybie i z zachowaniem warunków art. 207 ust. 8 u.f.p. stanowiło przeszkodę do wydania decyzji merytorycznej w sprawie, której przedmiotem jest określenie kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 8 u.f.p.), co potwierdza wprost art. 207 ust. 10 u.f.p. Pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej, przepisach wykonawczych oraz inne procedury, tj. reguły postępowania, obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych, także procedury określone w umowie o dofinansowanie (por.: wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1546/12, wyrok WSA w Białymstoku z 3 października 2014 r., I SA/Bk 453/14). Jak potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2017 r., II GSK 489/16, procedury jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania Beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 ustawy. Wzór umowy o dofinansowanie składa się także na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, a tym samym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie (wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., II GSK 732/11). Wątpliwości organu, który niniejszej sprawie dopatrzył się istotnych niejasności w procedurze udzielenia zamówienia na dokończenie realizacji alejek parkowych, były uzasadnione. Szczególnie istotna jest różnica w zakresie wartości prac, od wykonania których odstąpiono oraz wartości prac, które zlecono na podstawie odrębnego zamówienia. Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, jak również procedur określonych w Wytycznych IZ RPO (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 stycznia 2013 r., III SA/Wr 336/12). Wykorzystanie środków niezgodnie z procedurami następuje wobec naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych. Konsekwencją naruszenia przez Gminę Przedbórz obowiązków nałożonych umową o dofinasowanie oraz Wytycznymi ws. kwalifikowalności jest w fakt wystąpienia nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1303/2013. Nieprawidłowością" jest każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI (tj. Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych), które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Definicja ta przyjęta została w całości na gruncie ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, art. 2 pkt 14, definiując nieprawidłowość indywidualną, odsyła bowiem wprost do art. 2 pkt 36 Rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1303/2013. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. W sprawie, co niewadliwie ustaliły organu obu instancji co zaakceptował WSA, doszło do nieprawidłowego wykorzystania środków w ramach projektu pn.: "[...]". Środki wypłacone stronie zostały bowiem wykorzystane na sfinansowanie wydatków, poniesionych niezgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 - 2020 oraz niezgodnie z umową o dofinansowanie projektu. Co za tym idzie zwrot środków dokonany przez stronę skarżącą nie może być traktowany jako świadczenie nienależne, czy też jako niezasadnie pobrana należność publicznoprawna. W związku z powyższym sporne kwoty nie mogły być uznane za nadpłatę, która powinna zostać zwrócona stronie skarżącej. Zobowiązanie do zwrotu środków europejskich powstaje z mocy prawa, w przypadku gdy spełniona zostanie któraś z przesłanek określonych w art. 207 ust. 1 u.f.p. Jeżeli więc środki europejskie zostały wydatkowane niezgodnie z obowiązującymi procedurami (art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p), to oznacza, że powstał obowiązek ich zwrotu. Wobec faktu, że strona skarżąca dokonała takiego zwrotu, należy przyjąć, że nie mamy do czynienia z nienależnie zapłaconą należnością stanowiącą nadpłatę (zgodnie z odpowiednio stosowanym art. 72 § 1 pkt 1 O.p., poprzez odesłanie z art. 67 u.f.p.). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c), w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).