I GSK 727/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Jacek Surmacz po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 617/23 w sprawie ze skargi T. Sp. z o.o. w K. na zarządzenie Prezydenta Miasta Gliwice z dnia 25 maja 2023 r. nr PM-7829/2023 w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na realizację zadania publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. Sp. z o.o. w K. na rzecz Prezydenta Miasta Gliwice 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 13 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 617/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, Sąd pierwszej instancji) oddalił skargę T. Sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca, spółka) na zarządzenie Prezydenta Miasta Gliwice (dalej: organ) z 25 maja 2023 r. nr PM-7829/2023 w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na realizację zadania publicznego. W skardze kasacyjnej skarżąca spółka powyższy wyrok zaskarżyła w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła, na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), naruszenie: 1. prawa materialnego, a to § 5 ust. 9 w związku z § 5 ust. 2 lit. e) zarządzenia nr PM-7648/2023 Prezydenta Miasta Gliwice z 14 kwietnia 2023 r. (dalej: zarządzenie PM-7648/2023) przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że oferta realizacji zadania publicznego wypełniona w jej punkcie VII w ten sposób, że skarżąca podała, że miesięczna opłata ponoszona przez rodzica za wyżywienie dziecka w żłobku wynosi 0 zł dziennie przy czym w tym samym punkcie sprecyzowano, że skarżąca nie pobiera na swoją rzecz dodatkowych opłat za wyżywienie, a rodzice podpisują indywidualne umowy z firmą cateringową, gdzie dzienny koszt wyżywienia na chwilę składania oferty to 17 zł, zaś od 1 września 2023 r. dzienny koszt wyżywienia wynosić będzie 18 zł, a opłata pobierana jest na konto firmy cateringowej, zaś skarżący nie pośredniczy w pobieraniu czy też przekazywaniu opłaty nie spełnia wymogu wykazania wysokości wszystkich świadczeń pobieranych od rodziców/opiekunów dziecka niezależnie na rzecz jakiego podmiotu będą one wpłacane/pobierane, w związku z realizacją zadań wymienionych w § 1 ust. 2 pkt 1 – 4 ogłoszenia i podlega odrzuceniu z przyczyn formalnych, podczas gdy w treści oferty wyraźnie wskazano wysokość dziennego kosztu wyżywienia, który na chwilę składania oferty został określony na 17 zł, zaś od 1 września 2023 r. miał wzrosnąć do 18 zł. Tym samym w części VII oferty wykazano wysokość wszystkich świadczeń pobieranych od rodziców/opiekunów dziecka niezależnie na rzecz jakiego podmiotu będą one wpłacane/pobierane; 2. prawa materialnego, a to § 5 ust. 3 zarządzenia PM-7648/2023 przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że informacje podane w treści oferty przez skarżącą uniemożliwiały jej ocenę zgodnie z kryteriami oceny. WSA błędnie przyjął, że skarżąca wykazała koszt wyżywienia na poziomie 0 zł albowiem skarżąca dokonała doprecyzowania podanej informacji przez wskazanie, że skarżący nie pobiera na swoją rzecz dodatkowych opłat za wyżywienie, a rodzice podpisują indywidualne umowy z firmą cateringową, gdzie dzienny koszt wyżywienia na chwilę składania oferty to 17 zł, zaś od 1 września 2023 r. dzienny koszt wyżywienia wynosić będzie 18 zł, przy czym opłata pobierana jest na konto firmy cateringowej, a skarżący nie pośredniczy w pobieraniu czy też przekazywaniu opłaty. Tak podana i kompleksowo analizowana informacja umożliwia ocenę zadania zgodnie z kryteriami oceny podanymi w ogłoszeniu; 3. prawa materialnego, a to art. 15 ust 2h ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r. poz. 571, ze zm.; dalej: u.p.p.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ogłoszeniu podlegają jedynie oferty wybrane do dofinansowania, podczas gdy w treści przepisu nie sprecyzowano czy chodzi o oferenta wybranego czy o oferenta biorącego udział w konkursie. Wniosek WSA, że chodzi jedynie o oferentów wybranych do dofinansowania jest nieuprawniony. WSA dokonuje zawężającej wykładni przepisu bez jakiegokolwiek uzasadnienia. Co więcej – interpretacja taka ogranicza prawo do żądania uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty przyznane na zasadzie art. 15 ust. 2i u.p.p.; 4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.; dalej: p.u.s.a.) w związki z art. 3 § 2 p.p.s.a przez naruszenie granic kompetencji kontroli legalności aktu, przez dokonanie kontroli aktu niezawierającego żadnego uzasadnienia rozstrzygnięcia dotyczącego oceny oferty skarżącej w kontekście pozostałych ofert. W ocenie skarżącej już sam brak uzasadnienia aktu winien skutkować uchyleniem zaskarżonego aktu. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy. Organ odpowiadając na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym, a także zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że zobowiązany w skardze kasacyjnej zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a organ nie zajął stanowiska, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji, mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny przeanalizował, czy sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń przepisów postępowania i czy takie ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania sądowego. Dodać należy, że w postępowaniu kasacyjnym nie bada się całokształtu sprawy, a tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Postawiony w niniejszej sprawie zarzut procesowy naruszenia naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2p.p.s.a. jest nieskuteczny. Przed dokonaniem wykładni motywów powyższej oceny zarzutu zgłoszonego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaznaczenia wymaga jednak, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny. Poczynienie powyższych uwag było niezbędne, a to ze względu na to, że zarzuty procesowe skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie nie spełniają przedstawionych wyżej wymogów. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie nieprawidłowo wskazał przepis, który jego zdaniem został naruszony. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1, art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 p.u.s.a., których naruszenie wskazuje skarżący kasacyjnie, dodatkowo składa się z dalszych jednostek redakcyjnych, które to jednak w skardze kasacyjnej nie zostały doprecyzowane. Przywołanie w tej sytuacji niepełnych numerów artykułów nie spełnia wymagania dostatecznej precyzji skargi kasacyjnej. Po drugie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 ust. 1 – 9 p.p.s.a. oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że regulacja ta określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz przez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo przez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem (zob. wyrok NSA z 2 października 2024 r. sygn. akt III OSK 2149/23; treść tego orzeczenia oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Sytuacje wskazane wyżej nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Po trzecie, skarżąca kasacyjnie w ogóle nie uzasadniła, w jaki sposób naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2p.p.s.a. miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Przechodząc z kolei do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że komplementarny charakter zarzutu 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej pozwala na ich łączne rozpoznanie. W ocenie sądu I instancji skarżąca kasacyjnie, wykazując w pkt. Vll.2. oferty 0 zł, złożyła ofertę z naruszeniem § 5 ust. 2 lit. e zarządzenia PM-7648/2023, a w konsekwencji – stosownie do § 5 ust. 9 zarządzenia PM-7648/2023 – jej oferta jako niespełniająca wymogów wskazanych w ust. 1 – 8 zasadnie i zgodnie z zasadami konkursu została odrzucona przez organ. Z kolei spółka twierdzi, że spełniła wymogi § 5 ust. 2 lit. e oraz § 5 ust. 9 zarządzenia PM-7648/2023. Skarżąca kasacyjnie spółka w pkt VII ppkt 2 oferty wskazała, że oplata ponoszona przez rodziców za wyżywienie dziecka w żłobku wynosi 0 zł. Jednocześnie w nawiasie dodała komentarz, że rodzice mają możliwość podpisywania indywidualnych umów z firmą cateringową na zamówienie posiłku. Koszt takiego posiłku na dzień składania oferty wynosił 17 zł, natomiast od 1 września 2023 r. miał wynieść 18 zł; przy zastrzeżeniu, że kwota ta może ulec zmianie. Zgodnie z § 5 ust. 2 lit. e zarządzenia PM-7648/2023 oferent był zobowiązany do wskazania wszystkich kosztów związanych z utrzymaniem dzieci niezależnie od tego, który podmiot ponosi te koszty: czy oferent, czy podmiot trzeci. Bezsporne pozostaje, że skarżąca kasacyjnie pkt VII ppkt 2 oferty wskazała kwotę 0 zł dziennie, jako koszt ponoszony przez rodziców na wyżywienie dziecka. Skoro to tę kwotę spółka wskazała jako kwotę do wyliczenia punktów (na co wskazuje również graficzny zapis – kwota ta została zapisana czcionką pogrubioną podobnie jak pozostałe kwoty wskazane do wyliczenia, a jedynie dodatkowo jako uzupełnienie wskazano sposób w jaki rodzice będą mogli zakupić wyżywienie oraz koszt takiego wyżywienia), to zasadnie organ, a także sąd I instancji przyjęli, że gdyby nie odrzucenie oferty skarżąca "sztucznie uzyskałaby najwyższą liczbę punktów w tym kryterium, choć nie wiadomo, czy istotnie koszt wyżywienia byłby tu niższy niż w przypadku innych ofert". Zgodnie bowiem z § 6 ust 3 pkt 3 zarządzenia PM-7648/2023 najwyższą liczbę punktów otrzyma oferta, w której maksymalny miesięczny koszt dla rodzica będzie najniższy w porównaniu do kosztów wskazanych w pozostałych ofertach. Słusznie przy tym zaznaczył sąd I instancji, że informacja podana w pkt VII ppkt 2 oferty powinna umożliwiać ocenę oferty zgodnie z kryteriami oceny, podczas gdy wykazanie kosztu na poziomie 0 zł pomimo, że koszt ten dla rodziców jednak wystąpi praktycznie uniemożliwia porównanie złożonych ofert. Natomiast w pkt 3. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił sądowi I instancji naruszenie art. 15 ust. 2h u.p.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ogłoszeniu podlegają jedynie oferty wybrane do dofinansowania, podczas gdy w treści przepisu nie sprecyzowano czy chodzi o oferenta wybranego czy o oferenta biorącego udział w konkursie. Sąd I instancji dokonując wykładni art. 15 ust. 2h u.p.p. wskazał, że "ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera w szczególności nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego oraz wysokość przyznanych środków publicznych. Brak tu jednoznacznego wskazania, czy chodzi o oferenta wybranego, czy każdego, jaki brał udział w konkursie. Zatem można z tego przepisu wywieść wniosek, że ogłoszeniu podlegają tylko oferty wybrane do dofinansowania, bo skoro w zarządzeniu podaje się wysokość przyznanych środków publicznych, to nie ma potrzeby przywoływania danych oferentów, których oferty nie zostały wybrane". WSA podkreślił przy tym, że samo zarządzenie datowane było na 25 maja 2023 r., a już pismem z 26 maja 2023 r. skarżąca została poinformowana o fakcie odrzucenia jej oferty i przyczynach takiej oceny. Miała więc pełną świadomość swej sytuacji prawnej i możliwość wywiedzenia skargi w celu obrony swych praw, z czego zresztą skorzystała. Wskazana ocena prawna zawiera prawidłową wykładnię przepisu art. 15 ust. 2h u.p.p. (Ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera w szczególności: 1) nazwę oferenta; 2) nazwę zadania publicznego; 3) wysokość przyznanych środków publicznych). Zgodnie z art. 15 ust. 2i tej ustawy, każdy w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Z tej regulacji jednoznacznie wynika, że nie tylko podmiot, którego ofertę odrzucono, lecz każdy może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty. Podmiot, którego ofertę odrzucono (nazwy oferenta nie umieszczono w ogłoszeniu wyników otwartego konkursu ofert; nie umieszczono w ogłoszeniu nazwy zadania publicznego oraz wysokości przyznanych środków publicznych) może to rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej wydane na podstawie aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podjętego w sprawach z zakresu administracji publicznej (zarządzenie prezydenta miasta) wzruszać w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Tym samym należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 w zw. § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. c) oraz § 14 ust. 1 pkt. 2) lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).