I GSK 725/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 835/19 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 lipca 2019 r. nr 1390/2019 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 835/19 (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalono skargę M.M. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z 17 lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Skargę kasacyjną – nie powołując (w zakresie precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych) przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019.2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosła strona, a zaskarżając wyrok w całości zażądała alternatywnie jego zmiany i zobowiązania organu do umorzenia należności zgodnie z wnioskiem skarżącego lub uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej zażądał końcowo także uchylenia decyzji ZUS w Łodzi z dnia 17 lipca 2019r. oraz zwolnienia skarżącego od kosztów postępowania kasacyjnego. Orzeczeniu Sądu I instancji zarzucono: I). naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w nieprawidłowym ustaleniu, przez organ i WSA w Łodzi że: - wobec skarżącego nie zaszły przesłanki do umorzenia należności; - pominięcie znanych organowi rentowemu i WSA w Łodzi faktu, że skarżący ubiegając się o umorzenie należności złożył komplet dokumentów potwierdzających dochód i sytuację materialną w sytuacji gdy dokumenty te znajdowały się w aktach sprawy prowadzonej przez organ rentowy pod numerem [...]; II). naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s poprzez jego niezastosowanie, choć z uwagi na znaczną ilość postępowań egzekucyjnych toczących się przeciwko skarżącemu, oraz utrzymujące się zajęcia egzekucyjne na jego majątku, jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne; 2) art. 28 ust. 3 a u.s.u.s w zw. z § 3 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. 2003.141.1365, dalej: rozporządzenie Ministra), poprzez jego niezastosowanie, choć skarżący poniósł straty materialne w wyniku "innego nadzwyczajnego wydarzenia" jakim było ustalenie przez Bank PKO S.A. niekorzystnych warunków spłaty kredytu we frankach szwajcarskich; 3) art. 28 ust. 3 a u.s.u.s w zw. z § 3 ust 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra poprzez jego niezastosowanie, choć skarżący musiał sprawować opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny, a także z powodu wieku i przewlekłych chorób ma trudności z uzyskaniem dochodu umożliwiającego spłacenie należności; 4) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie; 5) art. 145 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. ZUS nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepublikowane). W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. Przenosząc powyższe konstatacje na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje zarzut I petitum skargi kasacyjnej, albowiem ustawodawca w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przyjął, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie mógł dopuścić się obrazy wskazanych przepisów k.p.a. gdyż ich w ogóle nie stosował, co było domeną ZUS, a sam sprawował jedynie funkcje kontrolne. Tymczasem w sformułowanym zarzucie jest jedynie mowa o naruszeniu norm procesowych skodyfikowanych w k.p.a. z pominięciem adekwatnych regulacji pomieszczonych w p.p.s.a. Dostrzec wypada, że także w motywach wniesionego środka zaskarżenia (z oczywistym naruszeniem art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) nie wykazano podniesionego w zarzucie naruszenia norm postępowania w obszarze "istotnego" wpływu na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z kolei ocenę zarzutu II petitum skargi kasacyjnej należy poprzedzić stwierdzeniem, że poza kognicją NSA pozostają zarzuty II.2 i II.3 w których wskazano po dwa przepisy pozostające we wzajemnym w związku, a następnie w ich treści wadliwie stwierdzono, że doszło do naruszenia prawa materialnego "poprzez jego niezastosowanie". Użycie liczby pojedynczej nie pozwala precyzyjnie ustalić który z powołanych (pozostających w związku) przepisów winien być przez Sąd I instancji zastosowany. Sąd II instancji – także po analizie uzasadnienia skargi kasacyjnej, w której treści w ogóle nie dostrzeżono potrzeby uzasadnienia tak stawianych zarzutów (naruszenie dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) – został pozbawiony realnej możliwości ustalenia rzeczywistej woli skarżącego. Również poza kognicją NSA pozostaje również zarzut II.4 gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na czym polegało "naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez jego nie zastosowanie", co stanowi obrazę art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Na dodatek przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. ma charakter wybitnie procesowy albowiem ustawodawca w nim stanowi "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.", a zatem sformułowany zarzut - mający rzekomo oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - został skonstruowany całkowicie wadliwie. Z tych samych przyczyn nie podlega kognicji NSA zarzut II.5 gdyż przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. ma także charakter procesowy, a nadto zawiera sześć jednostek redakcyjnych, co przy braku uzasadnienia (obraza treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) nie pozwala NSA ustalić w jakim zakresie nastąpiło "jego niewłaściwe zastosowanie". Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut II.1 wskazujący na naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci "art. 28 ust 3 pkt 6 u.s.u.s" poprzez jego niezastosowanie. Nie należy bowiem do obowiązków NSA ustalenie co oznacza skrót aktu normatywnego ujętego w cudzysłowie, kiedy i przez kogo został wydany i – co najważniejsze – gdzie został opublikowany. Tak samo – jak wyżej – brak jest w uzasadnieniu skargi kasacyjnej motywów, które wspomogłyby NSA w ustaleniu intencji kasatora. Reasumując, wprawdzie już w starożytności w dziele cesarza Justyniana, określanym mianem Corpus iuris civilis w części poświęconej konstytucjom cesarskim zatytułowanym De errore advocatorum vel libellos seu preces concipientium - O błędach adwokatów i tych, którzy układają różne pisma i prośby, zwrócono uwagę, że Advocatorum error litigatoribus non noceat (C.2.9.3) – Błąd adwokatów niech nie szkodzi stronom procesowym, to jednak ich nagromadzenie w niniejszej sprawie, o czym wyżej obszernie była mowa, nie pozwala przejść nad nimi do porządku dziennego i wydać korzystnego dla strony rozstrzygnięcia. We wcześniejszej wypowiedzi (C.2.9.1) przyjęto bowiem: Ea, quae advocati praesentibus his quorum cause aguntur adlegant, perinde habenda sunt, ac si ab ipsis dominis litium proferantur – To, co adwokaci wygłaszają w obecności osób, których sprawę prowadzą, ma być traktowane tak, jak gdyby było wypowiedziane przez tych, którzy są zastępowani w procesie; konstatacja ta ma bowiem ponadczasowe znaczenie, której odzwierciedleniem są rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę w p.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.