I GSK 721/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa Opolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Op 327/20 w sprawie ze skargi A na uchwałę Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXV/322/2012 w przedmiocie ustalenia stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 4 marca 2021 r., sygn.. akt II SA/Op 372/20 uwzględnił skargę A (dalej: spółka, skarżąca) i stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Opolskiego z 28 grudnia 2012 r., nr XXV/322/2012 w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem albo zarządzającym jest Województwo Opolskie (dalej: uchwała). Sejmik Województwa Opolskiego (dalej: Sejmik WO) uchwałą z 28 grudnia 2012 r. nr XXV/322/2012 w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie przez operatorów publicznego transportu zbiorowego i przewoźników drogowych z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Województwo Opolskie (Dz.Urz. Województwa Opolskiego 2013.167) ustalił, że stawkę opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem lub zarządzającym jest Województwo Opolskie wynosi 0,04 zł (§ 1.2). W efekcie złożonego przez spółkę wezwania do usunięcia naruszenia prawa Sejmik WO uchwałą z 29 września 2020 r. nr XXII/211/2020 "ustalił stawkę opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem lub zarządzającym jest Województwo Opolskie w wysokości: 0,04 zł za jedno zatrzymanie – dla środka transportu przeznaczonego konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 23 osób łącznie z kierowcą; 0,05 zł za jedno zatrzymanie – dla środka transportu przeznaczonego konstrukcyjnie do przewozu powyżej 23 osób łącznie z kierowcą. W efekcie wniesionej skargi przez A Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu – o czym była mowa na wstępie – stwierdził nieważność uchwały Sejmiku WO i orzekł o kosztach postępowania sądowego wskazując, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 16 ust. 4 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U.2011.5.13 ze zm., dalej: u.p.t.z.) poprzez nieuwzględnienie niedyskryminujących zasad. W szczególności nie rozważono i nie uwzględniono standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych, co – w ocenie Sądu I instancji – prowadzi do stwierdzenia, że istota wadliwości zaskarżonej decyzji (przez wydanie uchwały 29 września 2020 r.) nie zostało wyeliminowane. Wyrok wydany w tej sprawie wraz z pełnym uzasadnieniem został opublikowany pod adresem internetowym www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosło Województwo Opolskie, a zaskarżając wyrok w całości zażądano jego uchylenia i – alternatywnie – oddalenia skargi lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a nadto zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 16 ust. 4 w zw. z art. 18 pkt 2 u.p.t.z. w zw. z art. 20f pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2021.470 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, iż uchwała Sejmiku WO nr XXV/322/2012 z dnia 28 grudnia 2012 roku oraz uchwala zmieniająca nr XXII/2111/2020 z dnia 29 września 2020 roku, winny były obligatoryjnie wprowadzić kryterium standardów poszczególnych przystanków komunikacyjnych, jako podstawę do różnicowania stawek dla poszczególnych przewoźników, podczas gdy w realiach rozpoznawanej sprawy nie istniała taka faktyczna i prawna możliwość, a przyjęte w uchwale opłaty nie miały charakteru dyskryminującego i zapewniały równorzędne traktowanie przewoźników prowadzących działalność na terenie województwa opolskiego; 2) art. 90 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz.U.2020.1668 z późn. zm., dalej: u.s.w.), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie wyrokiem nieważności aktu prawa miejscowego w postaci uchwały Sejmiku WO z 28 grudnia 2012 r. nr XXV/322/2012, pomimo iż w odpowiedzi na wezwanie spółki, uchwałą zmieniającą z 29 września 2020 r. nr XXII/2111/2020, a więc przed złożeniem skargi oraz wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, organ usunął istniejącą niezgodność z prawem w zakresie, w jakim dawały ku temu podstawę obowiązujące przepisy prawa oraz stan faktyczny sprawy. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 3) art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 147 § 1 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi i bezzasadne stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku WO z 28 grudnia 2012 r. nr XXV/322/2012, pomimo iż: a) wezwanie do usunięcia niezgodności z prawem złożone przez spółkę dotyczyło wyłącznie zmiany ww. uchwały na przyszłość, a niezgodność z prawem została w tym zakresie usunięta uchwalą Sejmiku WO z 29 września 2020 r. nr XXII/211/2020, przy jednoczesnym pominięciu w swoich rozważaniach, iż Sejmik WO nic miał prawnej i faktycznej możliwości do wprowadzenia w treści zaskarżonej uchwały kryterium dystynktywnego w postaci stanu przystanków komunikacyjnych, jako podstawy do różnicowania stawek dla poszczególnych przewoźników, co wynika z faktu, iż WO nie ma wpływu na wyposażenie tych przystanków; a wprowadzenie takiego kryterium prowadziłoby do sytuacji ustalania przez Sejmik wysokości opłat zależnych od działań/zaniechań podmiotów trzecich, co jest sprzeczne z ratio legis ustawy; b) poprzez niewyjaśnienie, w jakich sytuacjach zaskarżona uchwała miałaby być stosowana, w brzmieniu sprzed jej zmiany dokonanej uchwalą z dnia 29 września 2020 r., nr XXII/211/2020, na skutek czego wyrok Sądu I instancji i jego uzasadnienie nic poddają się kontroli kasacyjnej; c) poprzez nieodniesienie się w żaden sposób do podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie w toku postępowania okoliczności, iż Województwo Opolskie nie jest właścicielem infrastruktury przystankowej; d) poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu wydanego wyroku, na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, iż zastosowane w uchwale zmieniającej kryterium wielkości taboru nic jest wystarczające z perspektywy celu regulacji art. 16 ust. 4 u.p.t.z., a skalkulowana w ten sposób wysokość stawki opłaty, będzie miała charakter dyskryminujący i naruszający równorzędne traktowanie przewoźników prowadzących działalność na terenie Województwa Opolskiego; 4) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez odmowę jego zastosowania i nieodrzucenie skargi w sytuacji, gdy spółka złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 90 ust. 2 u.s.w. (w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r.) jedynie w zakresie zmiany uchwały z 28 grudnia 2012 r. nr XXV/322/2012 na przyszłość, a niezgodność z prawem została w tym zakresie usunięta uchwałą Sejmiku WO z 29 września 2020 r. nr XXII/211/2020 w zakresie, w jakim dawały ku temu podstawę obowiązujące przepisy prawa oraz stan faktyczny sprawy, tymczasem sama skarga oraz wydany w jej następstwie wyrok Sądu I instancji odnoszą się do stosowania uchwały z mocą wsteczną, czego pierwotnie nie obejmowało w swojej treści wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony wymóg uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w zakresie, w jakim następnie została sformułowana skarga do WSA w Opolu. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W sprawie nie udzielono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane). Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; cbosa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13; cbosa), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11; cbosa). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06; cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; cbosa). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Na wstępie wskazać należy, że spółka w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z 11 sierpnia 2020 r., skierowanym do Sejmiku Województwa Opolskiego zażądała: "usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały nr XXV/332/2012 Sejmiku Województwa Opolskiego w sprawie ustalenia stawki opłaty za korzystanie przez operatorów publicznego transportu zbiorowego i przewoźników drogowych z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Województwo Opolskie, przez zróżnicowanie stawek opłat za korzystanie z przystanków – w zależności od rodzaju i wielkości taboru wykorzystywanego przez operatorów i przewoźników, jak i standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych (...), a więc z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu uchwały z 29 września 2020 r. nr XXII/211/2020 wskazano, że "Zarząd Dróg Wojewódzkich w Opolu, jako organ zarządzający przystankami i pobierający opłaty za korzystanie przystanków, zwrócił się z wnioskiem o zmianę przedmiotowej uchwały (tj. uchwały nr XXV/322/2012 z 28 grudnia 2012 r. Sejmiku Województwa Opolskiego) w zakresie wprowadzenia zapisów ustalających osobną stawkę za utrzymywanie na przystankach komunikacyjnych w zależności od wielkości środka transportu, tj. 0,04 zł za jedno zatrzymanie – dla autobusów przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 23 osób łącznie z kierowcą, oraz 0.05 zł za jedno zatrzymanie – dla autobusów przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 23 osób łącznie z kierowcą. Z uwagi na powyższe argumenty, przeprowadzono analizę prawno-finansową oraz zróżnicowany wpływ wielkości taboru na koszty utrzymania standardów, tj. remontami, konserwacją, budową i przebudowami wiat, utrzymaniem czystości etc. przyjęcie przedmiotowej uchwały należy uznać za uzasadnione". Analiza treści pomieszczonych w cudzysłowach pozwala ustalić, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostało w całości objęte treścią uchwały z 29 września 2020 r. przez Sejmik Województwa Opolskiego. Przenosząc powyższe spostrzeżenia na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wprawdzie – względem zarzutów mających oparcie w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – wskazano, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w motywach skargi kasacyjnej tego nie wykazano. Wskazano jedynie – tylko w tytułach III i IV – powołując określone przepisy p.p.s.a., że ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w treści motywów kwestii "istotności" wpływu w ogóle nie rozważano, a tym bardziej nie wykazano, co sprawia, iż zarzuty te pozostają poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd II instancji – z własnej inicjatywy – nie może dokonywać analizy treści uzasadnienia i podejmować się oceny argumentacji w kontekście poszukiwania "istotnego" wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygniecie sprawy przez Sąd I instancji. Tak więc to od strony skarżącej kasacyjnie należy oczekiwać właściwego – stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – wykazania wagi naruszeń prawa procesowego, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jest bowiem rzeczą zrozumiałą, że nie każde naruszenie prawa procesowego ma wpływ na istotny wynik sprawy i wtedy nie może stanowić podstawy do formułowania zarzutów, o których mowa w wyżej powołanym przepisie. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut I.2 petitum skargi kasacyjnej, gdyż w uzasadnieniu tego zarzutu (patrz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) nie wykazano, iż Sąd I instancji popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Zarazem autor skargi kasacyjnej musi wykazać jak należy rozumieć przepis prawa i jaka zatem winna być jego wykładnia. Tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie uczyniono, a – poza tym art. 90 ust. 1 u.s.w. ma charakter procesowy, bowiem ustawodawca stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut I.1 petitum skargi kasacyjnej, gdyż sam skarżący – w tezie 23 – milcząco zaakceptował pogląd WSA w Opolu, który wskazał, że w uzasadnieniu projektu ustawy z 6 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916), gdzie wskazano, że stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty; uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców; uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Konsekwentnie zatem należało przyjąć, że u podstaw takiej wykładni legły nie tylko poglądy judykatury (patrz teza 32 – 33 skargi kasacyjnej). Autor skargi kasacyjnej w tezie 37 wskazuje, że "zaskarżone orzeczenie zapadło w następstwie dokonania przez WSA w Opolu błędnej wykładni opisanych powyżej przepisów prawa materialnego", przy czym nie wskazał jaka powinna być prawidłowa wykładnia art. 16 ust. 4 w zw. z art. 18 pkt 2 u.p.t.z. w zw. z art. 20f pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – w takim właśnie związku. Powyższe pozwala uznać, że skarga kasacyjna – stosownie do art. 184 p.p.s.a. – nie zasługuje na uwzględnienie.