I GSK 719/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 601/23 w sprawie ze skargi G.F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 30 stycznia 2023 r. nr RED/D/U-26/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA") wyrokiem z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 601/23, po rozpoznaniu skargi G. F. (dalej: "skarżący") na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "organ") z dnia 30 stycznia 2023 r., nr RED/D/U-26/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek - uchylił zaskarżoną decyzję. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 10 października 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Decyzją z dnia 21 listopada 2022 r., nr RED/D/U-211/2022 organ działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 30 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm. - dalej: "u.s.u.s.") odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych, oraz na podstawie art. 61a k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 123 u.s.u.s. odmówił wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Organ uznał, że przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek jedynie w części finansowanej przez płatnika składek i tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, jednak dotyczy to wyłącznie należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę ubezpieczoną będącą jednocześnie płatnikiem składek, a więc nie mogą to być należności za pracowników, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r. nr RED/D/U-26/2023 utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 21 listopada 2022 r., nr RED/D/U-211/2022, podtrzymując argumentację w niej zawartą. Skarżący wniósł skargę do WSA na decyzję organu z dnia 30 stycznia 2023 r. nr RED/D/U-26/2023, zarzucając naruszenie art. 28 ust. 1 - 6 u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365) poprzez przyjęcie, że nie zachodziły przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku, WSA stwierdził że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. WSA podzielił stanowisko organu, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wszczęcia postępowania w zakresie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych, a także należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. WSA zaznaczył, że w pozostałej części, tj. odnośnie do należności z tytułu składek, co do których ZUS może orzekać w przedmiocie umorzenia na wniosek płatnika, wniosek skarżącego został rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Nie dostrzegając z urzędu żadnych naruszeń wymagających wyeliminowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu z obrotu prawnego, WSA wskazał, że skarga, na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 153 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu, w sytuacji gdy treść uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że WSA skargę oddala, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację na poparcie postawionego zarzutu. Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy jeszcze przytoczyć brzmienie art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis ma charakter formalny i wskazuje jakie niezbędne elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. NSA w tym miejscu wskazuje, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1727/24). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje na niebudzącą wątpliwości rozbieżność pomiędzy sentencją orzeczenia, a oceną prawną sformułowaną w uzasadnieniu. Organ słusznie podniósł w skardze kasacyjnej, że z brzmienia uzasadnienia wyroku wynika, że wolą Sądu pierwszej instancji było oddalenie skargi. Świadczą o tym sformułowania: "Z podanych powyżej powodów zarzuty skargi okazały się niezasadne", a także: "Z tych powodów, nie dostrzegając z urzędu żadnych naruszeń wymagających wyeliminowania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji ZUS z obrotu prawnego, skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a., została oddalona". Ponadto z treści uzasadnienia wynika, że WSA zaaprobował stanowisko organu, zawarte w zaskarżonej decyzji, podkreślając że nie jest dopuszczalne orzekanie przez ZUS w przedmiocie umorzenia składek za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez samych ubezpieczonych. Powyższe oznacza, że zaskarżonym wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję nie wskazując w uzasadnieniu wyroku żadnych naruszeń prawa (ani materialnego, ani procesowego) których dopuściłby się organ rozpatrujący sprawę, a wręcz przeciwnie uznając, że organ ten dokładnie wyjaśnił stan sprawy i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. WSA nie dopatrzył się również żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Mamy więc do czynienia z całkowitą sprzecznością pomiędzy sentencją zaskarżonego wyroku a jego uzasadnieniem, co powoduje, że wyrok ten uchyla się spod kontroli instancyjnej NSA. Zasadnie zarzucono naruszenie art. 138 p.p.s.a., zgodnie z którym wyrok ma zawierać "rozstrzygnięcie sądu". Trudno przyjąć, że sentencja obarczona wadą, o której wspomniano wyżej, wykazuje cechy prawidłowego rozstrzygnięcia w rozumieniu przywołanego przepisu prawa. Zaskarżony wyrok narusza art. 153 p.p.s.a., albowiem WSA pomimo uchylenia zaskarżonej decyzji, nie zamieścił w uzasadnieniu wyroku żadnej argumentacji przemawiającej za koniecznością takiego rozstrzygnięcia, a zarazem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ. Tym samym organ ponownie rozpatrujący sprawę nie mógłby prawidłowo zastosować art. 153 p.p.s.a. Niemożność wykonania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję podważa sens dokonanej przez sąd pierwszej instancji kontroli zgodności z prawem decyzji organu. NSA podkreśla przy tym, że w sprawie nie można zastosować przepisu art. 184 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z błędnym uzasadnieniem, ale z całkowitą sprzecznością uzasadnienia w stosunku do sentencji wyroku. Skutki błędu popełnionego przez WSA należy usunąć poprzez ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy NSA orzekł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.