I GSK 716/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 458/18 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 15 stycznia 2018 r. nr O/AB/Nr 3/2018 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego i umorzenia zaległości opłat abonamentowych oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., o sygn. akt V SA/Wa 458/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę J. W. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący") na decyzję Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 15 stycznia 2018 r., nr O/AB/Nr 3/2018, w przedmiocie umorzenia postępowania i umorzenia zaległości w płatności opłaty abonamentowej. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Istota sporu dotyczy dopuszczalności umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o umorzenie opłaty abonamentowej, która następnie została wyegzekwowana na podstawie tytułu wykonawczego. 2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego – pełnomocnika z urzędu, zaskarżył opisany na wstępie wyrok w całości, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego w kwestii momentu wygaśnięcia zobowiązania, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez wadliwość uzasadnienia wyroku, w którym to WSA nie odniósł się do zarzutów Skarżącego, pomijając zarzut o istnieniu należności w momencie złożenia wniosku o jej umorzenie, a także nie odniósł się do naruszenia art. 8 K.p.a. w zakresie zasady pogłębiania zaufania uczestników do postępowania władzy publicznej, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na zasady postępowania administracyjnego, wskazując, że WSA pominął kwestię momentu wygaśnięcia zobowiązania. Przytaczając fragmenty orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, autor skargi kasacyjnej, podniósł, że przymusowe wyegzekwowanie zaległych opłat abonamentowych nie może być postrzegane jako podstawa do wydania decyzji o bezprzedmiotowości postępowania. W dniu złożenia wniosku przez Skarżącego zaległość jeszcze istniała, stąd wadliwy jest pogląd WSA, że zaległość objęta wnioskiem o umorzenie wygasła, co zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Skarżący "trwał w dobrej dobrej wierze, jednak przymuszony przez organy do działania podjął niekorzystną dla siebie decyzję". Wobec podniesionych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do WSA do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej za sporządzenie skargi kasacyjnej. 2.2. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji w odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw, nie może być uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę jedynie zakres wyznaczony podstawą skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: pkt 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; pkt 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Elementy, jakie powinna zawierać skarga kasacyjna zostały wymienione w art. 176 P.p.s.a. W świetle postanowień powyższych przepisów skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej szczególnym wymogom, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W pierwszej kolejności kluczowe jest precyzyjne określenie danej podstawy kasacyjnej, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane jako naruszone. Prawidłowe skonstruowanie skargi kasacyjnej jest zatem bardzo istotne, z uwagi na treść wspomnianego art. 183 § 1 P.p.s.a. Sąd odwoławczy nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10). Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zakreślają zarzuty skargi kasacyjnej, a to oznacza, że Sąd związany jest wskazanymi w niej podstawami. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyroki NSA z dnia: 26 marca 2014 r., o sygn. akt I GSK 1047/12 i 29 sierpnia 2012 r., o sygn. akt I FSK 1560/11). Zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 P.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska Sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten Sąd rozważone czy ocenione. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez WSA, czy działające w sprawie organy. 3.1. Powyższe zastrzeżenia są uzasadnione na gruncie niniejszej sprawy, z uwagi na wadliwość sformułowania podstawy kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty procesowe rozpatrywane w łączności z uzasadnieniem skargi kasacyjnej są bezskuteczne. W petitum skargi kasacyjnej powołano bowiem ogólne zasady postępowania administracyjnego, czyli zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania do organów (art. 8 K.p.a.) oraz regulację dotyczącą wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), podczas gdy w istocie kwestionowana jest zasadność umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. W zarzutach skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu pominięto kluczowy w sprawie przepis art. 105 § 1 K.p.a., który był podstawą zaskarżonej decyzji. Brak wskazania tej regulacji uniemożliwia pełną kontrolę zaskarżonego wyroku, w którym istotnie nie powinno zostać zaakceptowane stanowisko organu administracyjnego co do bezprzedmiotowości postępowania. O skuteczności zarzutów, sformułowanych w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie proceduralne, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew wymogom zawartym w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., Skarżący nie tylko nie powołał właściwych regulacji z K.p.a., ale też nie wykazał istotnego wpływu zarzucanych naruszeń zasad ogólnych postępowania na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną obowiązany był uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień reguł procesowych były na tyle ważkie, iż miały istotny wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, rozstrzygnięcie sądu administracyjnego mogłoby być inne. Nawet w petitum skargi kasacyjnej nie przytoczono formuły o naruszeniu przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Reasumując autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się z obowiązku powołania adekwatnych do przedmiotu sporu regulacji prawnych oraz nie przedstawił stosownej argumentacji, aby dowieść, że podniesione uchybienia były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Przytoczenie fragmentu wyroku NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., o sygn. akt II GSK 267/16, choć całkowicie trafne, nie zostało opatrzone stosowną konkluzją i wskazaniem naruszenia właściwej regulacji z K.p.a. Dla wykazania istotnego, a nie jakiegokolwiek, wpływu na wynik sprawy, niewystarczające jest przytoczenie zasad proceduralnych, ale konieczna jest konkretyzacja i wskazanie, który przepis postępowania, będący realizacją zasady procesowej, został naruszony, w jaki sposób oraz wykazanie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu. 3.2. Zaskarżoną decyzją z dnia 15 stycznia 2018 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, umorzyła postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem Strony o umorzenie zaległości w płatności opłat abonamentowych, w części dotyczącej okresu od 1 stycznia 2009 r. do 31 stycznia 2014 r. oraz umorzyła zaległości w płatności opłat abonamentowych za okres od 1 lutego 2014 r. do 30 października 2015 r. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że należności z tytułu abonamentu RTV za okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 stycznia 2014 r. zostały wyegzekwowane przez urząd skarbowy i w związku z tym uznano, że postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Sąd pierwszej instancji przyjął, że wolą Skarżącego było zwolnienie z opłat abonamentowych, co wymagało dopełnienia formalności, o których mowa w art. 4 ust. 3 ustawy o opłatach abonamentowych. Następnie zaakceptował stanowisko organu, że skoro brak jest zaległości z tytułu opłat abonamentowych w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 stycznia 2014 r., bo należności te zostały wyegzekwowane, to w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość, która spowodowała umorzenie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 105 K.p.a. Powyższe stanowisko jest niezgodne z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 14 grudnia 2017 r., o sygn. akt II GSK 267/16; 24 czerwca 2019 r., o sygn. akt GSK 542/19; 29 maja 2020 r., o sygn. akt I GSK 1749/19; 30 czerwca 2020 r., o sygn. akt I GSK 507/20 i 21 kwietnia 2022 r., o sygn. akt I GSK 2380/18). W powołanych judykatach wyrażono bowiem pogląd prawny, zgodnie z którym wyegzekwowanie od strony należności, które miało miejsce po dacie złożenia wniosku o umorzenie zaległości z tego tytułu, nie powoduje bezprzedmiotowości tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższy pogląd, jednak będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie mógł w tym zakresie dokonać oceny zaskarżonego wyroku, z uwagi na opisany powyżej brak powołania odpowiednich przepisów w podstawach kasacyjnych. Nie może zostać pozytywnie oceniona sytuacja, w której autor skargi kasacyjnej nie powołuje w zarzutach kluczowych regulacji związanych z przedmiotem postępowania i nie wykazuje w tym kontekście istotnego wpływu uchybień popełnionych przez WSA, którego wyrok skarży. Jak wspomniano skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, dlatego też do jej sporządzenia przewidziano, w art. 175 P.p.s.a., tzw. przymus adwokacko-radcowski. Od profesjonalnego pełnomocnika można zatem oczekiwać, że precyzyjnie wskaże prawidłowy przepis proceduralny, jaki narusza organ lub Sąd pierwszej instancji. Wadliwe czy niepełne sformułowanie analizowanych zarzutów, stanowi przeszkodę w dokonaniu właściwej kontroli zaskarżonego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, mimo ujawnienia powyższej wadliwości zaskarżonego wyroku, brak powołania art. 105 K.p.a., także w uzasadnieniu rozpatrywanej skargi kasacyjnej, uniemożliwia zastosowanie się do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r., o sygn. akt I OPS 10/09. 3.3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. należy wyjaśnić, że ten pierwszy jako przepis wynikowy stanowi jedynie prawną podstawę orzeczenia uchylającego decyzję w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa procesowego w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. zależy od wykazania zasadności innych uchybień, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem niezastosowania jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Za pozbawiony podstaw uznano podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym art. 141 § 4 P.p.s.a. i umożliwia jego kontrolę instancyjną. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa bowiem formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. WSA w Warszawie wskazał w motywach orzeczenia, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, odniósł się do najistotniejszych zarzutów skargi. Okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z wyrażoną przez WSA oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do uznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09). 3.4. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił w całości od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od Skarżącego na rzecz organu, w oparciu o treść art. 207 § 2 P.p.s.a., z uwagi na szczególne okoliczności tej sprawy, a mianowicie niemożność uwzględnienia wadliwie skonstruowanej skargi kasacyjnej, mimo zastrzeżeń co do stanowiska Sądu pierwszej instancji oraz wadliwości poglądów organu zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wniosek w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego, o przyznanie pełnomocnikowi Strony wynagrodzenia za zastępstwo prawne, wykonane na zasadzie prawa pomocy, zostanie przekazany do rozpoznania przez referendarza sądowego WSA w Warszawie, na podstawie art. 258 § 1 pkt 8 P.p.s.a. M. Bejgerowska B. Sobocha-Holc P. Pietrasz