I GSK 715/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 marca 2026 r. sygn. akt III SA/Łd 989/25 w sprawie ze skargi Gminy S. na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 2 grudnia 2025 r. nr 1693/25 w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy S. na rzecz Zarządu Województwa Łódzkiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 5 marca 2026 r., sygn. akt III SA/Łd 989/25 oddalił skargę Gminy S. (dalej: skarżąca lub Gmina) na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego (dalej: organ lub Zarząd) z 2 grudnia 2025 r., nr 1693/25 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej projektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina, w której zaskarżyła orzeczenie w całości na podstawie art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 i ust. 2 ustawy poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na braku weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów i pominięcie, że ocena projektu skarżącego dokonana została z naruszeniem ustawowych kryteriów oceny, a tym samym do niezasadnego uwzględnienia skargi; 2. art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 i ust. 2 ustawy poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i pominięcie, że projekt Gminy S. pn. Kompleksowa rewitalizacja miasta S. [...] nie spełnia kryteriów merytorycznych dostępu. Kwalifikowalność kosztów w projekcie, Budżet projektu, Realność wskaźników, a także kryterium merytorycznego dostępu specyficznego Projekt ujęty w GPR, tym samym, że nie uwzględnia protestu Wnioskodawcy od negatywnej oceny projektu oznaczonego wnioskiem o dofinansowanie nr [...] złożonego w ramach naboru nr [...] - spowodowało brak zapewnienia skarżącej przejrzystych i rzetelnych reguł obowiązujących przy ocenie projektu oraz nie przestrzeganie zasady równego traktowania, a w konsekwencji ocenę i podjęcie decyzji bez rzeczywistej weryfikacji i sprawdzenia okoliczności sprawy, jak również, że sama już ocena merytoryczna przeprowadzona przez ekspertów jest niejasna i wewnętrznie sprzeczna co bezpośrednio podważa wyniki przeprowadzonego postępowania; 3. art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej uchwały i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem w sytuacji, gdy przez wzgląd na uzasadnienie rozpatrzenia protestu należało przyjąć, że organ nie kierował się przejrzystymi i jasnymi kryteriami, a oceny dokonał w oparciu o dowolną nie swobodną ocenę wniosku, jak i jego załączników - z naruszeniem rzetelności i bezstronności ich oceny. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Wystąpiono też o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz zrzeczono się z rozpoznania sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgłoszone w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty nie poddawały się ocenie merytorycznej, co czyni je bezskutecznymi. Wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w sprawie skarga kasacyjna w istocie nie spełnia wskazanych wymagań. Podane przez Gminę podstawy kasacyjne zawarte w cz. II petitum skargi kasacyjnej są wadliwe konstrukcyjnie. We wszystkich zarzutach wskazano jako naruszone art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z: "art. 45 ust. 1 i 2 ustawy poprzez ..." (w przypadku zarzutu z pkt 1 oraz pkt 2); "art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy poprzez..." (w przypadku zarzutu z pkt 3) - bez sprecyzowania w jakiej ustawie podane przepisy się znajdują. Wprawdzie w cz. I petitum skargi kasacyjnej jako podstawę jej wniesienia podano ustawę "z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027" (bez przywołania publikatora) i wskazano, że dalej będzie ona powoływana jako "ustawa wdrożeniowa", co mogłoby sugerować, że skarżąca kasacyjnie w sformułowanych zarzutach taką właśnie ustawę ma na myśli, chociaż nie posługuje się w postawionych zarzutach ustalonym przez siebie samą skrótem. Jednakże podana w cz. I ustawa nie istnieje. Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 została uchwalona dnia 28 kwietnia 2022 r. Z dnia 11 lipca 2014 r. jest zaś ustawa o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Nie jest zaś rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji skarżącej kasacyjnie oraz zastępowanie jej w przedmiocie określenia prawnych podstaw kasacyjnych. Także analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie może zniwelować ustalonych wadliwości postawionych zarzutów. Jej autor bowiem oprócz stwierdzenia, że wskazane w petitum naruszenie miało miejsce - także bez sprecyzowania o przepisy jakiej "ustawy"/"ustawy wdrożeniowej" chodzi - zupełnie pomija przedstawienie na czym konkretnie dane naruszenie polegało i w konsekwencji jaki był jego wpływ na wynik sprawy. Poza tym, oprócz zrelacjonowania stanowiska Sądu I instancji oraz twierdzeń o naruszeniu wskazanych przepisów p.p.s.a. i "ustawy", treść uzasadnienia skargi kasacyjnej stanowi jedynie powielenie treści protestu wnioskodawczyni od wyniku oceny, który był rozpatrywany przez organ i zupełnie nie odnosi się do ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku. W takim stanie, i wobec braku możliwości zastępowania czy wyręczania skarżącej kasacyjnie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie można było dokonać oceny merytorycznej naruszenia przez Sąd I instancji także przepisów art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i 3 p.p.s.a. Zwrócić przy tym trzeba uwagę, że powołane regulacje definiują pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej i stanowią, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej, jak już wcześniej przedstawiono, brak natomiast informacji wskazujących na tego rodzaju przekroczenie prawa przez Sąd I instancji. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 76 ustawy wdrożeniowej oraz art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 118).