I GSK 714/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. B. & I. C. Sp. z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 1258/22 w zakresie odrzucenia skargi i zwrocie wpisu sądowego od skargi w sprawie ze skargi C. B. & I. C. Sp. z o.o. w W. na pismo Prezydenta m.st. Warszawy - Urząd Pracy m.st. Warszawy z dnia 15 marca 2022 r. nr 14650/CV-19/14611987/1 w przedmiocie zwrocie środków dotyczących dofinansowania do wynagrodzeń pracowników postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) postanowieniem z dnia 2 lutego 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1258/22 - po rozpoznaniu skargi C. B. & I. C. z siedzibą w W.(dalej: skarżąca lub Spółka) na pismo Prezydenta m.st. Warszawy - Urząd Pracy m.st. w Warszawie z dnia 15 marca 2022 r., nr 14650/CV-19/14611987/1, w przedmiocie wezwania do zwrotu środków dotyczących dofinansowania do wynagrodzeń pracowników – odrzucił skargę i zasądził zwrot uiszczonego wpisu od skargi. W związku z panującą sytuacją ekonomiczną związaną z pandemią COVID-19 oraz istotnymi obostrzeniami związanymi z różnymi sferami życia gospodarczego, w Spółce wystąpił znaczny spadek obrotów. Spółka w okresie kwiecień - czerwiec 2020 r. skorzystała więc z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników na podstawie art. 15g ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Następnie w dniu 8 lipca 2020 r. skarżąca Spółka złożyła w Urzędzie Pracy m.s.t. Warszawy wniosek o dofinansowanie części kosztów do wynagrodzeń pracowników z powodu spadku obrotów gospodarczych na podstawie art. 15zzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Po dokonaniu analizy wniosku Spółki, Organ w dniu 19 sierpnia 2022 r. zawarł ze Spółką umowę na podstawie której Spółce wypłacono środki. W dniu 17 stycznia 2022 r. organ wezwał stronę skarżącą do zwrotu całości środków wypłaconych przez m.st. Warszawę - Urząd Pracy m.st. Warszawy na podstawie § 2 ust. 5 umowy z dnia 19 sierpnia 2022 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 15zzb ust. 12 ustawy COVID (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych. Art 15 g ust. 7 ustawy stanowi natomiast, że: podmiot, o którym mowa w ust. 1, może otrzymać pomoc z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy. Zatem jeżeli przedsiębiorca skorzystał ze wsparcia w ramach art. 15 g ustawy, to nie może uzyskać dofinansowania, na tych samych pracowników, przyznawanego w ramach 15zzb ustawy. Organ wskazał, że skarżąca Spółka w czerwcu 2020 r. otrzymała dofinansowanie w ramach art. 15 g ustawy na 27 pracowników na okres 3 miesięcy. Pomimo kilkukrotnych próśb skierowanych do skarżącej o wskazanie czy osoby objęte wnioskiem WUP pokrywają się z objętymi dofinansowaniem wypłaconym przez Urząd Pracy m.st. Warszawy, nie złożono stosownych wyjaśnień. Na powyższe wezwanie Skarżąca wystosowała pisemną odpowiedź, w której nie zgodziła się z żądaniem zwrotu środków (popierając swoje stanowisko licznymi argumentami oraz orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych). W piśmie z 15 marca 2022 r. znak: 14650/CV-19/14611987/1 m. st. Warszawa - Urząd Pracy m.st. Warszawy podtrzymał stanowisko zawarte w sprawie co do zwrotu środków. Na ww. pismo skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze do WSA Spółka wniosła o uchylenie odmowy świadczenia w całości, uznanie przez Sąd w wyroku uprawnienia skarżącej do uzyskania udzielonego jej dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 na podstawie art. 15zzb ustawy Covid oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu, gdyż zaskarżony akt nie mieści się w zakresie katalogu aktów i czynności, przekazanych do kontroli sądu administracyjnego w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Spółka w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na uznaniu, iż sprawa ze skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego, w związku z uznaniem, iż odmowa świadczenia nie spełnia przesłanek niezbędnych do uznania jej za jakikolwiek z aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., do których kontroli uprawniony jest sąd administracyjny, a stanowi dokument dotyczący sfery cywilnoprawnej wynikającej z podpisanej umowy, co doprowadziło do nieprawidłowego odrzucenia skargi, podczas gdy sprawa w zakresie w jakim w odmowie świadczenia zakwestionowano przyznanie skarżącej dofinansowania ze środków starosty jest sprawą z zakresu działalności administracji publicznej i skarga powinna zostać rozpoznana przez WSA w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl; powoływane dalej tamże). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ugruntowanego już stanowiska odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19). W rozpoznawanej sprawie postępowanie o dofinansowanie jest tak zwanym postępowaniem hybrydowym. Pierwszy etap (złożenie wniosku i jego ocena) ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy (drugi etap). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 października 2014 r., o sygn. akt II GPS 2/14 stwierdził, że podpisanie takiej umowy tworzy zobowiązanie cywilnoprawne, jednak nie wszystkie elementy powstałego stosunku dofinansowania mają charakter cywilnoprawny. Pewne uprawnienia i obowiązki wynikające z tej umowy mają bowiem podłoże administracyjnoprawne, jak np. poddanie się kontroli w zakresie realizacji projektu, ustalanie i nakładanie korekt finansowych, a także zwrot nienależnie pobranych środków. Ustawodawca wprowadził do tych stosunków prawnych elementy publicznoprawne, stanowiące dodatkowe gwarancje zapewniające prawidłową realizację umowy. Zgodnie z § 2 ust. 5 umowy o dofinansowanie, której stroną jest Skarżąca, w razie wykorzystania przez przedsiębiorcę środków, o których mowa w § 1 ust. 1 umowy niezgodnie z warunkami określonymi w umowie lub we wniosku, przedsiębiorca zobowiązany jest do zwrotu na rachunek bankowy Urzędu Pracy, z którego otrzymał środki, środków w części wykorzystanych niezgodnie z warunkami w umowie lub we wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania Starosty. Wezwanie przez organ do zwrotu środków nie stanowi jednak tytułu egzekucyjnego na podstawie którego organ mógłby wystawić tytuł wykonawczy celem wszczęcia wobec Spółki postępowania egzekucyjnego. Po stronie Skarżącej istnieje w takiej sytuacji dobrowolność w kwestii zwrotu środków. Oznacza to, że otrzymawszy wezwanie do zwrotu dofinansowania i nie zgadzając się z nim skarżąca nie musiała zwracać dofinansowania. Mogła powstrzymać się od podejmowania jakichkolwiek kroków i jedynie czekać, aż Prezydent m.st. Warszawy - Urząd Pracy m.st. w Warszawie ewentualnie uruchomi tryb administracyjnoprawny i wyda decyzję zobowiązującą ją do zwrotu dofinansowania (trzeci etap). Zatem należy stwierdzić, że administracyjnoprawny charakter ma pierwszy i trzeci etap. Natomiast drugi etap (poza wyjątkami) ma cywilnoprawny charakter i nie podlega pod kognicję sądów administracyjnych. Wezwanie do zwrotu dofinansowania wynika zaś z zapisów umowy i nie jest aktem lub czynnością określoną w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.