I GSK 714/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1600/20 w sprawie ze skargi Powiatu P. na decyzję Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2020 r. nr FS11.4145.17.2020 w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu do budżetu państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Powiatu P. na rzecz Ministra Finansów 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1600/20 na podstawie 145 § 1 ust. 1 lit. a) i art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi Powiatu P. uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia 30 lipca 2020 r. nr FS11.4145.17.2020 oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 stycznia 2020 r. nr 6, umorzył postępowanie administracyjne i zasądził zwrot kosztów postępowania w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia 30 lipca 2020 r. Minister Finansów uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 stycznia 2020 r. w całości i orzekając co do istoty sprawy określił Powiatowi P.: 1) kwotę 280,26 zł przypadającą do zwrotu do budżetu państwa, stanowiącą pobrane od dnia 10 lutego do dnia 30 grudnia 2016 r. i nieprzekazane do budżetu państwa dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami; 2) terminy, od których należy liczyć odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, od kwoty określonej w punkcie 1. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w roku 2016 Powiat otrzymał z budżetu państwa dotację celową w wysokości 123 600,00 zł na realizację zadania w postaci świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, które stanowiło zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Środki przelane zostały na rachunek bankowy Powiatu, na którym powstały odsetki bankowe w kwocie 280,26 zł. Zdaniem organu, odsetki te stanowiły dochód wygenerowany ze środków przekazanej dotacji ponieważ, gdyby nie okoliczność przekazania dotacji to dochód by nie powstał. Minister powołał się przy tym na przepis art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. b u.f.p., który w jego ocenie wskazuje, że odsetki od środków na rachunkach bankowych są dochodami publicznymi. W konsekwencji zaś, tego rodzaju dochody powinny zostać zwrócone do budżetu państwa na podstawie art. 255 ust. 1 u.f.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1600/20 decyzje organów obu instancji stwierdził, że odsetki bankowe powstałe na rachunku należącym do Powiatu stanowiły dochód budżetowy, jak również można przyjąć, że był to dochód "pobrany" przez skarżącego, to nie sposób jest uznać, że sporne odsetki bankowe były dochodem pobranym w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych. Ponadto, niezależnie od tego, że naliczanie odsetek na rachunku bankowym nie wiąże się z jakimkolwiek działaniem Powiatu, bowiem są one księgowane automatycznie wraz z upływem określonego czasu, to nie sposób jest uznać, że ich powstanie następuje w wyniku realizacji zadań, na które przeznaczona była dotacja celowa. Realizacja zadania, na które przekazane zostały skarżącemu środki polegała na świadczeniu nieodpłatnej pomocy prawnej, nie zaś na obsłudze rachunku bankowego czy generowaniu z niego odsetek, które naliczane były przez bank w związku z zawartą umową prowadzenia oprocentowanego rachunku bankowego. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 255 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 4 u.f.p., poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że w niniejszej sprawie sporne odsetki bankowe nie były dochodem pobranym w związku z realizacją zadania z zakresu administracji rządowej i nie podlegają przekazaniu do budżetu państwa, w sytuacji gdy: • przepis ten nie ogranicza się wyłącznie do dochodu uzyskanego od ściśle wskazanych zadań, lecz stanowi szeroko, że dochodem budżetowym przypadającym do przekazania na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową (do budżetu państwa) jest każdy dochód uzyskany przez jednostkę samorządu terytorialnego w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, a zatem dochód pobrany w postaci odsetek bankowych od środków finansowych dotacji z budżetu państwa przekazanej w związku z realizowanym zadaniem z zakresu administracji rządowej stanowi dochód podlegający przekazaniu do budżetu państwa w trybie art. 255 ust. 1 i 2 u.f.p., a w przypadku nieodprowadzenia tego dochodu w terminach w nim określonych, kwota dochodu jest określana na podstawie art. 255 ust. 4 u.f.p., • z treści tego przepisu nie wynika, że przypadający do przekazania do budżetu państwa dochód ma powstać z mienia jednostki sektora publicznego, a aktualnie na podstawie art. 255 ust. 1 i 2 u.f.p. faktycznie przekazywane są do budżetu także dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowych i innych zadań zleconych, które nie mają żadnego związku z mieniem jednostek sektora finansów publicznych (np. dochód z tytułu opłat od czynności); 2) art. 5 ust. 1 pkt 9 u.d.j.s.t. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i uznanie, że Minister nie wskazał żadnego odrębnego przepisu ustawy, który byłby szczególnym rozwiązaniem w tym zakresie, w szczególności przepisem taki nie jest art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. b u.f.p., gdy tymczasem jednostka samorządu terytorialnego w związku z realizacją zadania zleconego z zakresu administracji rządowej nie może uzyskiwać innych dochodów niż wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 6 u.d.j.s.t. w zw. z art. 255 § 1 i 2 u.f.p.; 3) art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. b u.f.p., poprzez błędną wykładnię tego przepisu, prowadzącą do uznania, że dochód w postaci odsetek bankowych powstały ze środków dotacji celowej przekazanej Powiatowi (środków pieniężnych) nie stanowi dochodu powstałego z mienia jednostki sektora finansów publicznych, w sytuacji gdy Powiat jedynie zarządzał środkami przekazanymi z budżetu państwa w związku z realizacją zadania zleconego z zakresu administracji rządowej; II. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. a i art. 145 § 3 p.p.s.a oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 255 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 u.f.p. oraz w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 u.d.j.s.t., poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji Ministra i w efekcie jej uchylenie (jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 stycznia 2020 r. nr 6) oraz umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, pomimo braku ku temu podstaw wynikających z przepisów mających zastosowanie w sprawie; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek zasądzenia od Ministra na rzecz skarżącej kwoty 580 zł stanowiącej koszty sądowe, w tym koszty zastępstwa procesowego, w sytuacji gdy wartość przedmiotu zaskarżenia wynosiła 281 zł, Powiat nie wnioskował zaś o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości wyższej niż według norm przepisanych. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego artykułu. Jak wynika z akt, niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19. Przepis ten, w brzmieniu właściwym dla sprawy, stanowił, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Prawodawca na mocy przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych dopuścił, przy spełnieniu określonych warunków, możliwość załatwiania spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym na posiedzeniu niejawnym. Przepisy te nie naruszają jednak podstawowych uprawnień procesowych strony. Okoliczność, że sprawa ma zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym nie oznacza zatem, że strona nie może przed wydaniem wyroku bronić swoich praw. Rzeczą sądu jest takie zorganizowanie postępowania, aby to uprawnienie strony w sposób należyty zapewnić (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3585/21, LEX nr 3197476; także zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3543/21, LEX nr 3209060; wyrok NSA z 26 maja 2021 r. sygn. akt III FSK 3513/21, LEX nr 3192379; wyrok NSA z 8 czerwca 2021 r. sygn. akt III FSK 3586/21, LEX nr 3193052; wyrok NSA z 14 października 2021 r. sygn. akt I GSK 650/21, LEX nr 3269404). W warunkach stanu pandemii/epidemii w jakich zostało wydane zarządzenie o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne w rozpoznawanej sprawie, prawo do obrony powinno być zagwarantowane przede wszystkim przez powiadomienie stron o posiedzeniu niejawnym i umożliwienie im zajęcia stanowiska w formie pisemnej. W wyroku NSA z dnia 6 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1509/21 stwierdzono, z czym skład obecny się zgadza, że pozbawienie strony możliwości obrony jej praw, poprzez niewłaściwe powiadomienie o posiedzeniu niejawnym i nieumożliwienie złożenia stanowiska przed sądem, skutkuje nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. co jest podstawą do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Bezsporne bowiem jest, że jeżeli o rozprawie jawnej należy zawiadomić strony co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia (art. 91 § 2 p.p.s.a.), to tym bardziej należało przyjąć, co najmniej taki termin na wypowiedzenie się strony w formie pisemnej przed rozpoczęciem posiedzenia w sprawie. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że już samo zbyt późne zawiadomienie strony o terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19, uniemożliwiające przedstawienie stanowiska w sprawie, wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA: z 16 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1142/21, LEX nr 3324270; z 2 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3462/21, LEX nr 3188023). Wypada w tym miejscu przywołać także twierdzenia uchwały NSA w składzie 7 sędziów z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt II OPS 6/19, w której wskazano, że przepis art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA wskazując na cel stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 stwierdził w sposób jednoznaczny, że dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). W niniejszej sprawie Sąd I instancji takich wymagań nie spełnił. Jak wynika z akt sądowych, zarządzeniem z dnia 5 stycznia 2021 r. Sąd I instancji na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374) skierował sprawę na posiedzenie niejawne w dniu 28 stycznia 2021 r. Dalej jak wynika z akt sprawy i co należy podkreślić strony nie zostały zawiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i terminie tego posiedzenia. Strony uzyskały więc wiedzę o posiedzeniu Sądu I instancji, na którym zapadł kwestionowany wyrok z chwilą doręczenia odpisów sentencji wyroku wraz z uzasadnieniem tj. odpowiednio strona skarżąca 8 marca 2021 r. (k. 48 akt sądowych) a organ 4 marca 2021 r. (k. 47 akt sądowych). Tym samym, nie umożliwiono stronom obrony swoich praw przez zajęcie stanowiska na piśmie. Jak już bowiem powiedziano, strony nie zostały bowiem powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne a także nie udzielono im odpowiedniego terminu do przedstawienia swojego stanowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujący jest pogląd, zgodnie z którym termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, chodzi o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki czy utrudnienia w tym zakresie. Generalnie rzecz ujmując, pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd rozpoznający sprawę nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Powyższe okoliczności uzasadniają w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęcie, że na gruncie tej sprawy mamy do czynienia z nieważnością postępowania. Wobec przedstawionej argumentacji ocena pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej na tym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Mając na uwadze stwierdzone uchybienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).