I GSK 713/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Arkadiusz Tomczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 306/18 w sprawie ze skargi M.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Votum separatum

Wyrokiem z 17 października 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 306/18 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę M.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] r. w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych i odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ze stanu sprawy przedstawionego przez Sąd I instancji wynikało, że: Pismem z [...] r. M.P. zgłosił zarzuty do toczącego się postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Prezydenta Miasta Krakowa : - z 14 marca 2017 r., obejmującego opłaty za korzystanie przez M.P. z przystanków komunikacyjnych na terenie Krakowa w okresie od 1 lipca 2014 r. do dnia 31 marca 2015 r.; - z 14 marca 2017 r. obejmującego opłaty za korzystanie przez M.P. z przystanków komunikacyjnych na terenie Krakowa w okresie od 1 kwietnia 2015 r. do 13 marca 2015 r.; - z 10 kwietnia 2017 r. obejmującego opłaty za korzystanie przez M.P. z przystanków komunikacyjnych na terenie Krakowa w okresie od 7 lipca 2015 r. do dnia 31 marca 2016 r. Zobowiązany zgłosił zarzuty: - nieistnienia obowiązku objętego wskazanymi tytułami wykonawczymi (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.); - niedopuszczalności egzekucji (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.); - określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa (art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a.); - niespełnienia we wskazanych tytułach wykonawczych wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). Jednocześnie zobowiązany wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z [...] r. Prezydent Miasta Krakowa uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione i odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny stanął na stanowisku, że obowiązek uiszczania opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych wynika z mocy prawa. Do jego powstania, a także ustalenia wysokości opłaty i terminu jej zapłaty nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej. Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił m. in., że oblicza przedmiotową opłatę jednakowo dla wszystkich operatorów i przewoźników na podstawie aktualnych rozkładów jazdy dla funkcjonujących linii komunikacyjnych. Przyjęty przez Prezydenta Miasta Krakowa na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa model obliczeń nie dyskryminuje żadnego przewoźnika czy operatora. Zdaniem organu egzekucyjnego każdy podmiot podejmujący się wykonywania usług przewozowych i korzystania z przystanków jest zobligowany do ponoszenia opłaty określonej w uchwale pomnożonej przez liczbę zatrzymań. Organ egzekucyjny szczegółowo wyjaśnił sposób wyliczenia dochodzonych kwot. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie nie wystąpiły okoliczności wykluczające możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a wystawione tytuły wykonawcze zawierają wszystkie wymagane prawem elementy. Dodatkowo Prezydent Miasta Krakowa zaznaczył, że tytuły wykonawcze zostały podpisane przez upoważnioną do tego osobę. M.P. złożył zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa, zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu m.in.: - rażące naruszenie przepisów postępowania polegające na wystawieniu tytułów wykonawczych przez jednostkę organizacyjną czyli Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie (dalej: ZIKiT), która nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego; - określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa (art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a.); - naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] r., po rozpatrzeniu zażalenia M.P., działając na podstawie: - art. 18, art. 27 § 1, art. 33 § 1 pkt 1, 3, 6 i 10, art. 34 § 1, § 4 i § 5 i art. 59 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.; dalej: "u.p.e.a."); - art. 4 ust. 1 pkt 11 i 13, art. 16, art. 18, art. 78 i art. 79 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm. i tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2136; dalej: "u.p.t.z."); - § 1 uchwały nr XI/98/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska Kraków (Dziennik Urzędowy Województwa z 2011 r. Nr 189, poz. 1504); - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz.1257.; dalej: ""K.p.a.") utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze m.in. przywołało przepis art. 33 § 1 u.p.e.a. oraz art. 27 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w kontrolowanej sprawie). Organ wskazał, że procedurę rozpatrywania zarzutów reguluje art. 34 u.p.e.a. W omawianym przypadku występuje tożsamość personalna wierzyciela i organu egzekucyjnego. Skarżący skorzystał z przysługującego mu na mocy art. 33 u.p.e.a. prawa i zgłosił opisane na wstępie zarzuty. Prezydent Miasta odniósł się do nich w postanowieniu z [...] r. Następnie organ wskazał, że za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad (art. 16 ust. 4 u.p.t.z.). Natomiast według art. 16 ust. 5 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 1) 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 2) 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Uchwałą z dnia 30 marca 2011 r., nr XI/98/11 (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2011 r. Nr 189, poz. 1504) Rada Miasta Krakowa ustaliła stawkę opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miasta Kraków w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, a za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu - 1 zł (§ 1 ww. uchwały). Kolegium podkreśliło, że nie jest uprawnione do kwestionowania zapisów uchwały, która jako akt prawa miejscowego ma moc wiążącą - tak jak każdy inny akt normatywny - musi być respektowana (bez względu na to, czy jej zapisy budzą kontrowersje), dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona. Wskazało, że Uchwała Rady Miasta z dnia 30 marca 2011 r. nr XI/98/11 bezwzględnie wiąże wszystkich potencjalnych jej adresatów, na obszarze, na którym obowiązuje. Dalej Kolegium wyjaśniło m. in., że obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych (gdy jednostka samorządu terytorialnego podejmie uchwałę o ustaleniu jej wysokości) powstaje z mocy prawa i ma charakter publicznoprawny, a samo pobieranie opłaty należy do kategorii tzw. czynności materialno-technicznych i nie wiąże się z wydaniem decyzji administracyjnej. Dzieje się tak, ponieważ żaden przepis u.p.t.z. nie przewiduje kompetencji dla organu pobierającego opłatę za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych do orzekania decyzją o określeniu/ustaleniu wysokości tej opłaty za konkretny okres (np. miesiąc, rok). Dochodzenie nieuiszczonej opłaty za korzystanie przez przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców następuje w trybie art. 2 i nast. u.p.e.a.. Konkretyzacja wymaganej kwoty ma miejsce w tytule wykonawczym, którego wystawienie poprzedza doręczenie upomnienia (art. 15 § 1 u.p.e.a.). Obrona przed ewentualnym niezgodnym z prawem działaniem organu w sprawie opłaty za korzystanie z przystanków i dworców powinna być realizowania na etapie postępowania egzekucyjnego z wykorzystaniem przewidzianych w u.p.e.a. środków prawnych. W ocenie organu, nie ulega wątpliwości, że egzekucja w niniejszej sprawie jest dopuszczalna, a podniesiony przez Skarżącego w tym zakresie zarzut należy uznać za bezzasadny. Kolegium dokonało też analizy przepisów u.t.p.z. i doszło do przekonania, że przedsiębiorca prowadzący działalność na zasadach określonych w art. 78 i art. 79 u.p.t.z. jest przewoźnikiem, do którego odnoszą się prawa i obowiązki zawarte w ustawie. Wobec tego ma on również obowiązek ponoszenia opłat za zatrzymywanie się na przystankach lub dworcach. Podkreśliło, że w okresach objętych tytułami wykonawczymi zobowiązany wykonywał przewozy regularne osób na trasach Kraków - Myślenice i Myślenice - Kraków. Uwzględniając wyliczenia przedstawione w uzasadnieniu postanowienia, Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta Krakowa prawidłowo określił wysokość dochodzonych opłat za zatrzymywanie się na przystankach komunikacyjnych, których właścicielem jest Gmina Miejska Kraków, wskazanych w tytułach wykonawczych z 14 marca 2017 r. i 10 kwietnia 2017 r. W konsekwencji organ uznał zarzut nieistnienia obowiązku za niezasadny. Podobnie ocenił zarzut niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. Jednocześnie zauważył, iż przepis art. 33 § 1 u.p.e.a. nie przewiduje zarzutu określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa. Rozbieżność między treścią obowiązku podaną w tytule wykonawczym a treścią obowiązku określonego w przepisie prawa stanowi podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). W ocenie Kolegium w kontrolowanej sprawie przesłanka ta nie zaszła. Nie sposób bowiem uznać, że oznaczenie w tytułach wykonawczych egzekwowanej należności jako "nieuiszczonej opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców" zamiast jako "opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców" implikuje spełnienie warunku koniecznego do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.P. zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie uznało w sprawie jego argumentacji opartej na obowiązującym prawie, a w piśmie z 12 czerwca 2018 r. w uzupełnieniu skargi zarzucił postanowieniu Kolegium naruszenie: a) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7, art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej (a przez to błędnej) ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w stwierdzeniu, że egzekucja dochodzonej opłaty jest dopuszczalna, a opłaty należy zastosować także w stosunku do przewoźnika prywatnego; - art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji na błędnym przyjęciu, że przesłanka rozbieżności między treścią obowiązku podanego w tytule wykonawczym, a treścią obowiązku określonego w przepisie prawa, stanowiąca podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego nie zaistniała; b) prawa materialnego: - art. 90 w zw. z art. 22 ust. 1a oraz w zw. z art. 73 pkt 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym poprzez ich niezastosowanie w sprawie. Wyrokiem z 17 października Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę M.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z [...] r. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zgłoszonych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania Sąd I instancji stwierdził, że nie są uzasadnione. Wskazał, że w ramach postępowania egzekucyjnego organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, w jakim czyni to w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego postanowienia organu I instancji szczegółowo przedstawiony został sposób wyliczenia dochodzonych od Skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym kwot. Nadto uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 K.p.a., jest szczegółowe i odnosi się do wszystkich kwestii podnoszonych przez Skarżącego w zażaleniu. W szczególności w uzasadnieniu szczegółowo przeanalizowano treść tytułów wykonawczych. Następnie Sąd I instancji podkreślił, że 1 marca 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, której art. 16 daje możliwość pobierania przez gminę opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców, których gmina jest właścicielem. W uchwale nr XI/98/11 Rady Miasta Krakowa z 30 marca 2011 r. ustalono wysokość opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska Kraków. Opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców w całości przekazywane są do Gminy. Gmina nie zawiera umów cywilnoprawnych z przewoźnikami - opłata za korzystanie z przystanków jest ustawowo nałożona na przewoźnika, co reguluje przywołana ustawa. W imieniu Gminy opłatę pobiera Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Pobierane opłaty przeznaczone są na utrzymanie porządku i czystości infrastruktury przystankowej w Gminie. Sąd I instancji wskazał, że przepisy u.p.t.z. nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej określającej wysokość opłaty z tytułu korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców. Przedmiotowa opłata wprowadzana jest uchwałą rady miejskiej, do kompetencji której należy ustalenie jej wysokości w kwocie nieprzekraczającej górnej granicy określonej w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym. Ustalenie i nałożenie przedmiotowej opłaty wiąże się z wykonywaniem określonego władztwa przez organy administracji publicznej. Pobór powyższych opłat odbywa się na podstawie wezwania do zapłaty, natomiast wielkość opłaty stanowi iloczyn stawki za jednokrotne zatrzymanie się na przystanku i ilości zatrzymań przewidzianych w rozkładzie jazdy uzgadnianym z przewoźnikiem. Dochodzenie nieuiszczonej opłaty następuje w trybie przepisu art. 2 i nast. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Konkretyzacja wymaganej kwoty następuje w tytule wykonawczym, którego wystawienie poprzedza upomnienie (art. 15 § 1 u.p.t.z.) ustawy. Egzekucja powyższych opłat odbywa się w trybie egzekucji w administracji. Nie może zatem ulegać wątpliwości, iż egzekucja w sprawie jest dopuszczalna, a podniesiony przez Skarżącego zarzut niedopuszczalności egzekucji jest bezzasadny. Sąd I instancji podkreślił, że bezzasadność egzekucji musi wynikać z przepisów prawa wyłączających w ogóle możliwość prowadzenia jej w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty, co w okolicznościach nin. sprawy nie ma miejsca. Sąd I instancji wyjaśnił również, że przedsiębiorca prowadzący działalność na zasadach określonych w art. 78 i 79 u.p.t.z. jest przewoźnikiem, do którego odnoszą się prawa i obowiązki wynikające z powołanej ustawy, a wobec tego ma on również obowiązek uiszczania opłaty za zatrzymywanie się na przystankach lub dworcach, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że przepisy u.p.t.z. dotyczące opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych dotyczą przedsiębiorców, którzy prowadzą działalność gospodarczą polegającą na przewozie osób. Pojęcie "przewoźnik" do końca 2017 r. obejmowało także podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim i w żegludze śródlądowej w oparciu o posiadane uprawnienia. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 u.p.t.z. działalność w zakresie krajowego regularnego przewozu osób mogła być podejmowana i wykonywana na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż do 31 grudnia 2017 r. w krajowym transporcie drogowym. Niezależnie od tego, czy podmiot wykonywał w tym czasie działalność na podstawie zezwolenia, czy też na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu, należy uznać, że był przewoźnikiem. Do obu kategorii należy stosować te same reguły, w tym w zakresie obowiązku ponoszenia opłaty za zatrzymywanie się na przystankach. Sąd I instancji w pełni zaaprobował przy tym dotyczące tej kwestii szersze rozważania zawarte w uzasadnieniu postanowienia Kolegium. Stwierdził również, że w pełni podziela pogląd, że zaprezentowanej w zaskarżonym postanowieniu wykładni przepisów u.p.t.z. nie stał na przeszkodzie art. 22 ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, który obowiązywał do dnia 31 sierpnia 2011 r., został bowiem uchylony z dniem 1 września 2011 r. na mocy ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 159 poz. 954). Skoro zatem przepis art. 22 ust. 1a cyt. ustawy został uchylony z dniem 1 września 2011 r., to nie mógł mieć zastosowania do okresu, którego dotyczy kontrolowana sprawa. Opisany wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący kasacyjnie zarzucił orzeczeniu: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem pomimo ciążącego na nim obowiązku Sąd nie podjął szczegółowych rozważań nad podstawą prawną rozstrzygnięcia w aspekcie konieczności szczegółowego określenia pojęcia "przewoźnik" oraz warunków, w oparciu o które podmiot uzyskuje uprawnienie do świadczenia usług przewozu, oraz zostaje obciążony obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z przystanków, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (dalej: "u.p.t.z.) w związku z art. 79 u.p.t.z. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżący zaliczany jest do kręgu "przewoźników" - przedsiębiorców uprawnionych do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu, pomimo że do 31 grudnia 2018 r. przewozy odbywają się na dotychczasowych zasadach, tj. w oparciu o uzyskane zezwolenie, a przy tym brak jest podmiotów, które mogłyby działać w oparciu o potwierdzenia zgłoszenia przewozu, które to potwierdzenia uprawniać będą dopiero do pobierania przez organ opłat za korzystanie z przystanków, - art. 16 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że wobec Skarżącego może zostać zastosowane uprawnienie organu do pobierania opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, pomimo że Skarżący nie może zostać zaliczony do desygnatów "przewoźnika" zdefiniowanego w powyższej ustawie, - art. 22 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym (dalej: "u.t.d.") w zw. z art. 73 u.t.d. i art. 90 u.t.d. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że został on uchylony, i zwolnienie z opłat nie obowiązuje, podczas gdy uchylenie to zostało odsunięte w czasie (vide: art. 90 u.t.d. i art. 73 u.t.d.) i nie obejmuje okresu, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poza przedstawieniem motywów części formułowanych zarzutów, wskazał nadto, że wyrokiem z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1413/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność Uchwały Rady Miasta Krakowa z 30 marca 2011 r. nr XI/98/11 w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska Kraków. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł ponadto o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, oświadczając, że opłata nie została zapłacona w całości ani w części, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył nadto, że zrzeka się rozprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie skorzystało z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Powodów do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie okazał się być skuteczny. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje równocześnie, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak szczegółowych rozważań nad podstawą prawną rozstrzygnięcia w aspekcie konieczności szczegółowego określenia pojęcia "przewoźnik" oraz warunków, w oparciu o które podmiot uzyskuje uprawnienie do świadczenia usług przewozu, oraz zostaje obciążony obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z przystanków. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W swoim uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). Po drugie Skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie próbuje nawet wykazać w jaki sposób zarzucane Sądowi I instancji uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wreszcie wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji wyjaśnił rozumienie pojęcia "przewoźnika", w kontekście istotnym dla orzekania w sprawie. Świadczy o tym dobitnie passus przedstawiający najistotniejsze motywy rozstrzygnięcia Sądu I instancji zawarty w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. Podkreślić przy tym należy, że Sąd I instancji zaaprobował wszelkie dotyczące tej kwestii szerokie rozważania zamieszczone w motywach postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, co wprost stwierdza. Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, t.j. art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z. w związku z art. 79 u.p.t.z. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z. stwierdza, że przewoźnikiem jest przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu. Publiczny transport zbiorowy może odbywać się na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu (art. 5 ust. 2 pkt 2 u.p.t.z.). Warunki i tryb wydawania potwierdzenia zgłoszenia przewozu określają art. 30 - 37 u.p.t.z. Przy czym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, do 31 grudnia 2017 r. przepisy art. 30 - 37 nie miały zastosowania do regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym (co wynikało z ówczesnego brzmienia art. 79 ust. 1 u.p.t.z.). Aktualnie wskutek kolejnych nowelizacji art. 79 ust. 1 u.p.t.z. termin ten został przedłużony do 31 grudnia 2020 r. Inny termin wejścia w życie regulacji dotyczących potwierdzenia zgłoszenia przewozu wynika z tego, że obowiązywanie tych przepisów od 1 marca 2011 r. (data wejścia w życie u.p.t.z.) doprowadziłoby do sytuacji, w której na polskim rynku regularnych przewozów osób funkcjonowałyby trzy systemy. W transporcie drogowym doszłoby do sytuacji, w której jednocześnie przewozy mogłyby być wykonywane przez: 1) przewoźników działających w oparciu o dotychczasowe zezwolenia; 2) przewoźników prowadzących działalność na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu; 3) operatorów wykonujących usługi przewozowe o charakterze użyteczności publicznej zgodnie z umową o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego [por. uzasadnienie rządowego projektu u.p.t.z. z dnia 24 marca 2010 r. (druk nr 2916)]. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że wykładnia systemowa u.p.t.z. prowadzi do wniosku, że zakres pojęcia "przewoźnik" nie jest zawężone wyłącznie do ustawowej definicji (z art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z.). Świadczą o tym zapisy art. 78 i art. 79 u.p.t.z. W myśl art. 78 ust. 1 u.p.t.z. podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim i w żegludze śródlądowej mogą ją nadal wykonywać w oparciu o posiadane uprawnienia, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2017 r. (w dacie wydania postanowienia SKO, do 31 grudnia 2020 aktualnie). Z kolei na podstawie art. 78 ust. 2 u.p.t.z. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, których termin ważności upływa w dniu 31 grudnia 2016 r., wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują ważność do dnia 31 grudnia 2017 r. (obecnie na podstawie art. 78 ust. 2, 3, 4 i 5 u.z.p.t. zezwolenia wydane w poszczególnych latach obowiązują do końca roku następnego, aż do zezwoleń wydanych do 31 grudnia 2019 r. obowiązujących do 31 grudnia 2020 r.). Z art. 79 ust. 1 u.p.t.z. w brzmieniu z daty postanowienia SKO działalność w zakresie krajowego regularnego przewozu osób może być podejmowana i wykonywana na podstawie przepisów dotychczasowych, ale nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2017 r., w krajowym transporcie drogowym (obecnie wskutek kolejnych nowelizacji art. 79 ust. 1 u.p.t.z. do 31 grudnia 2020 r.). Zezwolenia na podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie krajowego regularnego przewozu osób w transporcie drogowym mogły być wydawane na okres nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia 2017 r. (obecnie wskutek kolejnych nowelizacji art. 79 ust. 2 u.p.t.z. do 31 grudnia 2020 r.). Z przytoczonych przepisów trzeba zatem wyinterpretować dwie możliwości funkcjonowania podmiotu świadczącego usługi przewozowe: na mocy zezwolenia oraz w oparciu o potwierdzenie zgłoszenia przewozu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bez względu na podstawę prowadzenia działalności przewozowej (zezwolenie czy potwierdzenie zgłoszenia przewozu) podmiot prowadzący taką działalność jest przewoźnikiem. Skarżący na wcześniejszych etapach postępowania bynajmniej nie kwestionował, że taką działalność prowadził i przewoźnikiem jest, okoliczność tą podważa jedynie w aspekcie powinności uiszczania opłat. Zacytowane przepisy, umieszczone w Dziele V u.p.t.z. Przepisy przejściowe i końcowe u.p.t.z., zrównują zatem przewoźnika określonego w art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z. z przewoźnikiem wykonującym działalność na gruncie dotychczas obowiązujących przepisów (w oparciu o wydane zezwolenie). Tym samym stanowią swoiste uzupełnienie definicji przewoźnika wymienionej w art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z. – ograniczone czasowo, po każdorazowej nowelizacji art. 78 i art. 79 u.p.t.z. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący działalność na zasadach określonych w art. 78 i art. 79 u.p.t.z. jest przewoźnikiem, do którego odnoszą się prawa i obowiązki określone ustawie. Wniosek ten sprawia, że bezzasadny jest kolejny formułowany w skardze kasacyjnej zarzut, a mianowicie dotyczący naruszenia prawa materialnego, t.j. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z. - poprzez niewłaściwe zastosowanie. Niezasadny jest wreszcie zarzut naruszenia art. 22 ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej: "u.t.d.") w zw. z art. 73 u.t.d. i art. 90 u.t.d. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że został on uchylony, i zwolnienie z opłat nie obowiązuje, podczas gdy uchylenie to zostało odsunięte w czasie, co zdaniem Skarżącego kasacyjnie ma wynikać z art. 90 u.t.d. i art. 73 u.t.d., i nie obejmuje okresu, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie. Przepis art. 22 ust. 1 a u.t.d., stanowił, że "uzyskane przez przewoźnika potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków nie może powodować nakładania na przewoźników żadnych opłat za korzystanie z tych przystanków." Rzecz jednak w tym, że przepis ten obowiązywał od 22 października 2005 r. do 31 sierpnia 2011 r., kiedy został uchylony ustawą z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 159 poz.945). Z tej przyczyny w sposób oczywisty, wbrew oczekiwaniom Skarżącego kasacyjnie nie mógł mieć zastosowania w realiach sprawy. Niezrozumiałe jest przy tym powiązanie w sformułowanym zarzucie kasacyjnym art. 22 ust. 1 a u.t.d. z treścią art. 90 u.t.d. (dotyczącego postępowania organu w razie negatywnego wyniku kontroli) i art. 73 u.t.d. (dotyczącego uprawnień kontrolnych inspektora), a więc dotyczących zupełnie innej materii. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej omawiany zarzut nie został przy tym w żadnej mierze wyjaśniony i uzasadniony. Nie jest natomiast rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się treści skargi kasacyjnej i wychodzenie poza jej granice. Nie ma wpływu na treść obecnie kontrolowanego wyroku rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1413/17 stwierdzające w całości nieważność Uchwały Rady Miasta Krakowa z 30 marca 2011 r. nr XI/98/11 w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska Kraków. Wyrok z 4 grudnia 2018 r. jest nieprawomocny, zakwestionowana nim uchwała wciąż funkcjonuje w obrocie prawnym, podobnie jak funkcjonowała w dacie wydania postanowień organów i i II instancji oraz w dacie wydania orzeczenia obecnie zaskarżonego skargą kasacyjną. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.