I GSK 703/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F.Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 1086/22 w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 16 września 2022 r. nr 206/22/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.Sp. z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem 29 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 1086/22 oddalił skargę F. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z 16 września 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu postanowieniem z 16 sierpnia 2022 r., wskazując na art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) oraz § 9b ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 2022 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów jabłek oraz producentów świń (Dz. U. z 2022 r. poz. 879 z późn. zm., dalej także jako rozporządzenie), odmówił F. sp. z o.o. w P. wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pomocy finansowej producentowi świń, który zgłosił do dnia 15 lipca 2022 r. oznakowanie świń urodzonych w jego gospodarstwie od dnia 1 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. w ramach mechanizmu "Nadzwyczajna pomoc dostosowawcza dla producentów świń". Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z § 9b ust. 2 rozporządzenia wniosek o udzielenie pomocy składa się raz w terminie do 15 lipca 2022 r. Za datę złożenia wniosku uznaję się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego ARiMR właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta świń. Termin złożenia wniosku uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem wniosek został złożony bezpośrednio w kancelarii Biura Powiatowego, lub dostarczony za pośrednictwem Poczty Polskiej bądź innego operatora pocztowego lub firmy kurierskiej, o ile przesyłka wpłynęła do Biura Powiatowego najpóźniej w dniu 15 lipca 2022 r. W przypadku złożenia wniosku (tj. wpływu wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta świń) po dniu 15 lipca 2022 r. nie wszczyna się postępowania w sprawie przyznania pomocy (§ 9b ust. 3 Rozporządzenia). Dalej organ I instancji napisał, że w dniu 18 lipca 2022 r. do Biura Powiatowego w Poznaniu wpłynął wniosek skarżącej, przekazany zgodnie z właściwością z Biura Powiatowego ARiMR w Świeciu. Organ I instancji ocenił, że producent nie spełnił jednego z warunków przyznania pomocy. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu postanowieniem z 16 września 2022 r., wskazując na art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając wskazał, że organy I i II instancji zobowiązane są działać w zgodzie z wyrażoną w art. 6 K.p.a. zasadą praworządności, rozpoznając wniosek o przyznanie pomocy na podstawie i w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ wyższego stopnia nie zgodził się z tezą, że organ I instancji podczas weryfikacji wniosku dokonał błędnej wykładni prawa, gdyż w § 9b ust. 2 wskazano jednoznacznie, że wniosek o udzielenie pomocy składa się raz w terminie do dnia 15 lipca 2022 r. na formularzu udostępnionym na stronie internetowej Agencji. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta świń. Natomiast zgodnie z ust 3 tego samego paragrafu, w przypadku złożenia wniosku o udzielenie pomocy po dniu 15 lipca 2022 r., nie wszczyna się postępowania w sprawie o przyznanie tej pomocy. Dalej organ ocenił, mając na uwadze charakter przedmiotowego przepisu, że termin na złożenie przedmiotowego wniosku jest terminem materialnoprawnym. Przepisy art. 57 § 5 k.p.a. są bez znaczenia w sprawie, bowiem instytucji przywracania terminu nie można stosować do terminów materialnoprawnych. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że skarżąca oddała wniosek w placówce pocztowej Poczty Polskiej w dniu 11 lipca 2022 r. (data stempla pocztowego), przy czym przesyłka została zaadresowana do Biura Powiatowego w Świeciu ARiMR, dokąd wpłynęła już 12 lipca 2022 r. (data prezentaty na wniosku). Następnego dnia tj. 13 lipca 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Świeciu przekazał wniosek, według właściwości, Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu (data stempla pocztowego), gdzie wniosek wpłynął 18 lipca 2022 r. (data prezentaty na wniosku). Poza sporem jest także to, że organem właściwym do otrzymania wniosku jest Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu. Spółka od 2013 r. ma siedzibę w Poznaniu. Spór dotyczy oceny prawnej organów obu instancji, że wniosek został złożony po terminie. WSA stwierdził, że zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Sąd stwierdził jednak, że określony w § 9b ust. 2 Rozporządzenia termin "do dnia 15 lipca 2022 r." na złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej przez producenta świń, jest terminem materialnoprawnym. Z jego upływem nie ma bowiem możliwości realizacji prawa do uzyskania wnioskowanej pomocy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 listopada 2022 r. III SA/Po 671/22, dostępny w bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej jako CBOSA), a właściwy organ Agencji zobowiązany jest na podstawie § 9b ust. 3 Rozporządzenia, odmówić wszczęcia postępowania. Sąd zaznaczył, że pojęcie "termin" jest określeniem wieloznacznym, może być rozumiany jako ściśle określona data (jak w sprawie niniejszej) lub określony przedział czasowy, okres na dokonanie konkretnej czynności. Przepisy zawarte w rozdziale 10 k.p.a. - "Terminy", w szczególności powołany w skardze art. 57 k.p.a., dotyczą terminów rozumianych jako okres, w którym należy dokonać jakiejś czynności np.: wnieść odwołanie od decyzji. Regulacje te odnoszą się wyłącznie do terminów ustanowionych treścią k.p.a. Zdaniem WSA w sprawie nie ma zastosowania ogólny przepis zawarty w art. 57 k.p.a., określający sposób obliczania terminu proceduralnego wyznaczonego innymi przepisami K.p.a., bowiem jego stosowanie wyłącza wprost przepis szczególny, tj. § 9b ust. 2 Rozporządzenia. Wymóg złożenia wniosku w terminie określonym przepisami wykonawczymi jest niewątpliwie jednym z warunków uzyskania pomocy, jakie musi spełnić producent rolny. Termin ten jest terminem prawa materialnego, nie podlegającym przywróceniu, niezależnie od przyczyn jego uchybienia. Wobec czego, skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnym, w tym przypadku wygaśnięcie uprawnienia do ubiegania się o pomoc finansową na podstawie wskazanych wyżej przepisów. Dodatkowo należy wskazać, że Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 6c ustawy o ARiMR. Zgodnie z art. 6c ust. 1 ustawy o ARiMR Rada Ministrów, w przypadku gdy przepisy Unii Europejskiej dotyczące Wspólnej Polityki Rolnej określają obowiązek podjęcia działań lub przewidują możliwość realizacji uprawnień przez państwo członkowskie lub właściwy organ państwa członkowskiego, lub agencję płatniczą, lub agencję interwencyjną w zakresie rynków objętych Wspólną Polityką Rolną, może, w drodze rozporządzenia: 1) wyznaczyć ARiMR jako jednostkę organizacyjną wykonującą określone obowiązki lub uprawnienia; 2) określić zadania realizowane przez Agencję, mające na celu wykonanie obowiązków lub uprawnień, o których mowa w pkt 1, lub sposób i tryb realizacji tych zadań. W ocenie Sądu, skoro powyższym przepisem upoważniono Radę Ministrów do określenia sposobu i trybu udzielenia wsparcia w zakresie zadań realizowanych przez Agencję, to niewątpliwie mieści się w tym pojęciu również zakreślenie nieprzekraczalnego terminu, do upływu którego wnioskodawca może złożyć wniosek o daną pomoc finansową, w tym określenie w jaki sposób ustala się upływ tego terminu. A także określenie, że do nieprzekraczalnego terminu wniosek należy złożyć do organu właściwego. Sąd podkreślił, że w sprawie nie mamy do czynienia z uchybieniem terminu procesowego, ale z niedochowaniem przez skarżącego materialnoprawnego wymogu złożenia wniosku o dofinansowanie (jego wpływu do biura powiatowego Agencji) do dnia 15 lipca 2022 r., który to wymóg znajduje oparcie w treści ustawowego przepisu delegacyjnego – art. 6c ust. 1 pkt 2 ustawy o ARiMR. Sąd zaznaczył również, że z uwagi na odwołanie z dniem 16 maja 2022 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w tej sprawie – Dz. U. poz. 1027) oraz dopuszczenie się przez skarżącą spółkę uchybienia terminu do złożenia przedmiotowego wniosku – po ww. dacie, w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, dalej: ustawa COVID-19). W ocenie Sądu powołany przepis dotyczy uchybienia nie tylko terminów procesowych, ale i terminów prawa materialnego, to ma zastosowanie jedynie do zdarzeń, które miały miejsce w okresie stanu epidemii. W niniejszej sprawie, jak już Sąd wspomniał, do złożenia wniosku po upływie terminu doszło zaś po odwołaniu stanu epidemii. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca domagając się jego uchylenia i rozpoznania skargi ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa procesowego (art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.)) mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Organ: - art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie prowadzące do uznania, że termin złożenia wniosku uważa się za zachowany, o ile wniosek wpłynął do organu przed dniem upływu terminu, nie zaś w przypadku nadania wniosku w placówce operatora pocztowego przed dniem upływu terminu, - art. 65 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, prowadzące do uznania, że Skarżący składając wniosek o udzielenie pomocy finansowej do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Świeciu nie dochował terminu, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez Organ art. 7a k.p.a. w zw. z art. 9b ust. 2 rozporządzenia przez oddalenie skargi wobec niedostrzeżenia naruszenia przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu zasady wynikającej z art. 7a k.p.a. i nierozstrzygnięcia na korzyść strony wątpliwości co do zastosowania normy prawnej, zawartej w art. 9b ust. 2 rozporządzenia. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. W skardze kasacyjnej spółka postawiła trzy zarzuty, wszystkie dotyczą naruszenia przepisów procesowych. W pierwszym z nich wskazano na naruszenie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie prowadzące do uznania, że termin złożenia wniosku uważa się za zachowany, o ile wniosek wpłynął do organu przed dniem upływu terminu, nie zaś w przypadku nadania wniosku w placówce operatora pocztowego przed dniem upływu terminu. W sprawie mamy do czynienia ze szczególnym uregulowaniem, z którego wynika, że o skuteczności wniosku można mówić, gdy wniosek przed upływem wyznaczonego terminu wpłynie do organu - § 9b ust. 2 rozporządzenia. Z jego treści wynika, że wniosek o udzielenie pomocy, o której mowa w § 3a pkt 2, składa się raz w terminie do dnia 15 lipca 2022 r. na formularzu udostępnionym na stronie internetowej Agencji. Za datę złożenia wniosku uznaje się datę wpływu tego wniosku do biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta świń. Zgodnie zaś z § 9b ust. 3 tego rozporządzenia w przypadku złożenia wniosku o udzielenie pomocy, o której mowa w § 3a pkt 2, po dniu 15 lipca 2022 r., nie wszczyna się postępowania w sprawie o przyznanie tej pomocy. Mamy w tym przypadku - w zakresie terminu wynikającego z § 9b ust. 2 rozporządzenia - do czynienia z terminem prawa materialnego. Przekonuje do tego, w szczególności treść ust. 3, z którego wynika, że nie wszczyna się postępowania w sprawie o przyznanie tej pomocy w przypadku, gdy wniosek ten zostanie złożony po upływie 15 lipca 2022 r. Można powiedzieć, że termin ten po jego upływie, czyli po 15 lipca 2022 r. wygasa. Termin z § 9b ust. 2 rozporządzenia jest zawitym terminem prawa materialnego. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że termin zawity jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem realizację praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09, LEX nr 571062). Upływ terminu prawa materialnego powoduje trwałą niemożność podjęcia przez organ czynności z terminem powiązanej. W żadnych okolicznościach nie można ich ani przywrócić, ani przedłużyć ich trwania (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2022 r., III OSK 2186/22, LEX nr 3425217). Jednolite jest bowiem stanowisko doktryny i judykatury, iż tylko terminy procesowe mogą podlegać w przypadku ich uchybienia przywróceniu, natomiast terminy materialne, od których zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia nie podlegają przywróceniu, bowiem uprawnienie strony obwarowane określonym terminem, do którego może ona wszcząć postępowanie administracyjne z upływem przewidzianego terminu wygasa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2005, s. 333, także wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 95/09, LEX nr 563313). W ocenie NSA, prawodawca miał prawo w oparciu o prawidłową delegację ustawową uregulować w ten sposób datę wpływu wniosku. Przypomnieć należy, że omawiane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 6c ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w którym to ust. 1 pkt 2 ustawodawca postanowił, że Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określi zadania realizowane przez Agencję, mające na celu wykonanie obowiązków lub uprawnień, o których mowa w pkt 1, lub sposób i tryb realizacji tych zadań. Zatem wskazanie w powołanej delegacji sposobu i trybu realizacji zadań pozwalało na ustalenie przez Radę Ministrów daty wpływu wniosku, w sposób odmienny od zasad ogólnych przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji powołany w zarzucie kasacyjnym art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania. Dlatego też omawiany zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony. W drugim zarzucie skarżąca kasacyjnie Spółka wskazała na naruszenie art. 65 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, prowadzące do uznania, że skarżący składając wniosek o udzielenie pomocy finansowej do Biura Powiatowego ARiMR w Świeciu nie dochował terminu. Z powołanego przepisu wynika, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Zauważyć w tym względzie należy, że w § 9b ust. 2 rozporządzenia prawodawca wskazał konkretnie, że za datę złożenia wniosku uważa się wpływ tego wniosku do organu właściwego. Tym samym, w ocenie NSA, nie można uznać, że w sprawie znajduje zastosowania e art. 65 § 2 k.p.a., gdyż prawodawca przesądził w omawianym przepisie, że złożenie skutecznego wniosku, musi mieć miejsce w organie właściwym. Dlatego również i ten zarzut kasacyjny postawiony przez stronę postępowania należało uznać za nieusprawiedliwiony. W trzecim zarzucie skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 7a k.p.a., upatrując jego naruszenia w nierozstrzygnięciu na korzyść strony wątpliwości co do zastosowania normy prawnej, zawartej w art. 9b ust. 2 rozporządzenia. Przede wszystkim w zakresie tego zarzutu należy zauważyć, że w zarzucie tym zabrakło precyzji. Powołany art. 7a k.p.a. zawiera dalsze jednostki redakcyjne, a mianowicie dwa paragrafy i § 2 posiada jeszcze dwa punkty. Wypada zatem w tym miejscu zauważyć, że konstrukcja skargi kasacyjnej dla swej skuteczności wymaga powołania konkretnych przepisów prawa poprzez podanie oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, punktu a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów. W orzecznictwie NSA zarysowała się w tym zakresie jednoznaczna linia, że skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu, a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów), którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 140/10, LEX nr 990041, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 217/11, LEX nr 1081761, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 349/10, LEX nr 1080116; także nowsze wyroki NSA: z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2521/18, LEX nr 3360144, z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1743/18, LEX nr 3192559, z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 556/18, LEX nr 3367893). Zauważyć w kontekście powyższego jeszcze należy, że skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, żeby nie stwarzała żadnych wątpliwości, a intencje strony winny być wyartykułowane w sposób jednoznaczny (por. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1491/11, LEX nr 1069025). Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 151/12, LEX nr 1219250). Także nauka prezentuje tożsamy pogląd na temat obowiązku wskazania konkretnych przepisów w podstawach kasacyjnych skargi kasacyjnej. H. Knysiak-Sudyka zauważa, że Naczelny Sąd Administracyjny jest co do zasady związany granicami skargi kasacyjnej, niezbędne jest zatem wskazanie w niej konkretnych przepisów, które zdaniem skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Powyższe wskazanie powinno obejmować numer artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych ustawy. Powołanie się na całość przepisu, który został podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne, nie pozwala bowiem na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia. Taka sama sytuacja ma miejsce, gdy skarżący wskazuje jako podstawę skargi kasacyjnej cały akt prawny lub tylko jego tytuł (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu..., s. 472) (zob. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz do art. 176 p.p.s.a., stan prawny 1 września 2021 r., LEX). B. Dauter stwierdza zaś, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało. Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny - art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. B. Dauter, Komentarz do art. 176 p.p.s.a., stan prawny 1 sierpnia 2021 r., LEX). W ocenie NSA, w zakresie spornego zagadnienia nie występują wątpliwości, które należałoby rozstrzygnąć na korzyść strony w myśl przywołanego art. 7a k.p.a. W art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1711/18, LEX nr 3351905). Dlatego także i ten zarzut w końcowym efekcie należało uznać za nieusprawiedliwiony. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 118).