I GSK 70/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 473/23 w sprawie ze skargi B.Z. na czynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o dofinansowanie do utworzenia i funkcjonowania nowych miejsc opieki dla dzieci do lat trzech 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz B.Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 473/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w wyniku rozpoznania skargi B.Z. (dalej powoływana także jako strona, skarżąca) na czynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (dalej powoływany także jako Wojewoda, organ) w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie do utworzenia i funkcjonowania nowych miejsc opieki dla dzieci do lat trzech, stwierdził bezskuteczność tej czynności oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Kujawsko – Pomorski zaskarżając go w całości. W granicach wyznaczonych przez art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej powoływana jako p.p.s.a.) - zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. - art. 62 ust. 1 i 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (dalej zwanej: ustawą) w zw. z pkt 7.3 Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "MALUCH+" 2022-2029 poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nie był uprawniony do weryfikacji na etapie składania wniosków prawdziwości oświadczeń złożonych przez Stronę poprzez żądanie przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu, gdy tymczasem obowiązkiem organu jest, w przypadku powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia wnioskodawcy, żądać potwierdzenia stanu faktycznego wskazanego w tymże oświadczeniu. Wnioskodawca na dzień składania wniosku zobowiązany jest bowiem posiadać dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu. - art. 62 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z pkt 7.3 Programu "MALUCH+" 2022-2029 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Strona nie była skutecznie poinformowana o konieczności dokonania korekty wniosku, gdy tymczasem zamieszczenie wezwania w systemie Emp@tia jest równoznaczne z przesłaniem wiadomości elektronicznej na adres wskazany przez Stronę w chwili składania wniosku. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 §1 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów tj. wiadomości elektronicznej przesłanej organowi przez MRiPS 6 listopada 2023 r., wyjaśnień tegoż organu z 15 marca 2023 r. oraz zrzutu ekranu zawierającego informacje wyszczególnione w systemie "Rejestr żłobków. Moduł 2" na okoliczność braku bezprawności działania organu, skutecznego doręczenia wezwania o konieczności uzupełnienia dokumentów. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skarżący kasacyjnie Wojewoda podniósł w skardze kasacyjnej jedynie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 62 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 204 ze zm., dalej powoływana jako ustawa) w zw. z pkt 7.3. Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "MALUCH+" 2022-2029 (dalej Program Maluch+) poprzez ich błędną wykładnię (tiret 1 skargi kasacyjnej) oraz niewłaściwe zastosowanie (tiret 2 skargi kasacyjnej). Oznacza to, że ustalenia faktyczne przyjęte przez sąd pierwszej instancji za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej czynności Wojewody nie zostały w skardze kasacyjnej zakwestionowane. W ocenie organu, Wojewoda był uprawniony do weryfikacji na etapie składania wniosków prawdziwości oświadczeń złożonych przez stronę poprzez żądanie przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu, bowiem posiadał on uprawnienie do żądania potwierdzenia stanu faktycznego wskazanego w złożonym oświadczeniu. Jednocześnie organ zarzucił sądowi błędne przyjęcie, że strona nie była skutecznie poinformowana o konieczności dokonania korekty wniosku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna organu nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w jej ramach zarzuty wraz z ich argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli czynności Wojewody Kujawsko-Pomorskiego wydanej w przedmiotowej sprawie, jakiej dokonał sąd pierwszej instancji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem czynności Wojewody pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku skarżącej o dofinansowanie do utworzenia i funkcjonowania nowych miejsc opieki dla dzieci do lat 3 w ramach Programu Maluch+ 2022-2029, stwierdził że narusza ona prawo, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem jej bezskuteczności na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przyjął, że na etapie formalnej kwalifikacji wniosku (pkt 7.3 Programu Maluch+) organ może żądać korekty wniosku, złożenia wyjaśnień, ale nie może żądać przedłożenia dokumentów. Obowiązek przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do lokalu ciąży na podmiocie ubiegającym się o dofinansowanie dopiero przed zawarciem umowy (pkt 8.1.4.1. Programu Maluch+). Zdaniem sądu pierwszej instancji, analiza treści Programu jednoznacznie wskazuje, że rozdzielone zostały zagadnienia korekty wniosku, złożenia wyjaśnień (pkt 7.3), złożenia oświadczeń (np. pkt 6.2.) od złożenia dokumentów (np. pkt 8.1.4.). W związku z tym, z powodu nieprzedłożenia dokumentów nie można było pozostawić wniosku bez rozpatrzenia w trybie pkt 7.3. Programu Maluch+. Jednocześnie sąd pierwszej instancji wskazał na wątpliwości związane z prawidłowym wezwaniem skarżącej do wyjaśnienia kwestii związanej z nadesłaniem dokumentów w zakresie tytułów prawnych do lokali, bowiem w aktach administracyjnych znajdują się wydruki dwóch e-maili z 10 marca 2023 r. i 16 marca 2023 r., z których to wydruków nie wynika, aby organ wzywał skarżącą do złożenia wyjaśnień w zakresie tytułów prawnych do lokali, stosownie do pkt 7.3. programu Maluch+. Strona skarżąca w tym zakresie zaprzecza twierdzeniom organu, w związku z tym organ obowiązany jest udowodnić, że e-mail dotyczący kwestii związanej z tytułem prawnym do lokali został do skarżącej prawidłowo wysłany i to o konkretnej treści. Treść e-maila wraz z potwierdzeniem wysłania musi jednak zostać włączona do akt sprawy. Nadesłane akta nie pozwalają na zweryfikowanie twierdzenia strony skarżącej, że w dniach 15 i 16 marca 2023 r. nie otrzymała żadnego e-maila dotyczącego żądania przedłożenia kopii tytułów do lokali, lecz dopiero dowiedziała się o tym braku 8 maja 2023 r., zatem już po ogłoszeniu wyników pierwszego naboru wniosków (co miało miejsce 27 kwietnia 2023 r.). Wskazać należy, w świetle przyjętego do wyrokowania a niezakwestionowanego przez skarżący organ w skardze kasacyjnej stanu faktycznego sprawy wynika, że w aktach sprawy brak było dowodów potwierdzających prawidłowe wystosowanie do skarżącej wezwania w dniu 15 marca 2023 r. do przedstawienia tytułów prawnych do lokali, których dotyczyło dofinansowanie. Tym samym przyjąć należało, że postawiony w tiret 2 skargi kasacyjnej zarzut błędnego przyjęcia, że skarżąca nie została skutecznie poinformowana o konieczności dokonania korekty, należało uznać za nieskuteczny. W postawionym zarzucie skarżący kasacyjnie organ w istocie kwestionuje zajęte w sprawie przez sąd pierwszej instancji stanowisko dotyczące nieustalania w sposób bezsporny stanu faktycznego, dokonanego w oparciu o przedłożone sądowi akta sprawy, czego nie można czynić zarzutem naruszenia prawa materialnego. Prawo materialne to normy prawne bezpośrednio regulujące stosunki pomiędzy podmiotami prawa, określając przesłanki (fakty) powodujące ich powstanie, zmianę lub wygaśnięcie. Do prawa materialnego zalicza się również normy prawne regulujące określone obowiązki, zakazy lub nakazy i przewidujące określone sankcje za ich nieprzestrzeganie. Inaczej mówiąc, przepisy prawa materialnego to takie, które kształtują sytuację prawną podmiotu (zob. m.in. wyrok NSA z 19 września 2024 r., sygn. akt I GSK 590/23). Kwestionując przyjęty do wyrokowania stan faktyczny sprawy skarżący kasacyjnie organ powinien wskazać w podstawach kasacyjnych naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w powiazaniu z poszczególnymi regulacjami procesowymi mającymi zastosowanie w sprawie, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Tym niemniej wskazać należy, że z treści pkt 7.3. Programu Maluch+ wprost wynika, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, że przekazanie wniosku do korekty lub złożenia wyjaśnień następuje w korespondencji e-mail na adres osoby uprawnionej do złożenia wniosku, a zatem samo wygenerowanie wezwania w Portalu Emp@tia, bez dowodu doręczenia wezwania skarżącej jest niewystarczające do przyjęcia, że skarżąca została prawidłowo wezwania do poprawienia wniosku/złożenia wyjaśnień. Na powyższą ocenę nie mógł mieć wpływu zgłoszony w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych dokumentów na okoliczność braku bezprawności działania organu i skutecznego doręczenia wezwania o konieczności uzupełnienia dokumentów. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.) ma charakter wyjątkowy. Sąd nie ma bowiem obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a może to uczynić wówczas, gdy poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 p.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. Celem omawianego postępowania nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy właściwe w sprawie ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy do poczynionych ustaleń prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Powołany przepis, nie stanowi instrumentu służącego podważaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1306/08). Przy czym zaznaczyć należy, że zasadą wynikającą z art. 133 § 1 p.p.s.a. jest wydanie przez sąd administracyjny wyroku na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Przechodząc do zarzutu przedstawionego w tiret 1 skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy minister właściwy do spraw rodziny może opracowywać resortowe oraz rządowe programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz finansowo wspiera te programy. Opracowanie i realizacja programów odbywa się we współpracy z wojewodą. Programy, o których mowa w ust. 1, określają tryb i kryteria wyboru podmiotów korzystających z nich, w szczególności uwzględniając: 1) jakość lub zakres oferowanych usług; 2) zapotrzebowanie na usługi świadczone przez te podmioty; 3) minimalny okres funkcjonowania instytucji lub miejsc opieki dofinansowanych w ramach programów; 4) brak instytucji lub miejsc opieki w danej gminie; 5) wywiązywanie się przez podmiot ze zobowiązań, o których mowa odpowiednio w art. 35 ust. 1 lub art. 47a. Na podstawie m.in. ww. przepisów Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej opracował Program rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 "Maluch+" 2022-2029, w którym określono m.in. przeznaczenie dofinansowania, zasady składania wniosków – wymagania formalne, zasady oceny wniosków, warunki otrzymania i wykorzystania dofinansowania. Zasady oceniania wniosków zostały określone w pkt 7 Programu Maluch+. Pkt 7.1. Programu wskazuje, że kwalifikacja wniosków przez wojewodę następuje w systemie Rejestr Żłobków w terminie do 17 marca 2023 r.. Z kolei pkt 7.2 zawarte są kryteria formalne oceny wniosków do których zostały zaliczone: złożenie wniosku w terminie (pkt 7.2.1.), złożenie wniosku na formularzu (pkt 7.2.2), złożenie wymaganych oświadczeń (pkt 7.2.3.), kompletność wniosku (pkt 7.2.4.), nieprzekraczania określonej wysokości dofinansowania (pkt 7.2.5) braku współfinansowania wydatków z innych środków publicznych (pkt 7.2.6) oraz pozytywnej weryfikacji liczby tworzonych miejsc opieki nad dziećmi (pkt 7.2.7.). Natomiast zgodnie z pkt 7.3. Programu Maluch+, w razie stwierdzenia we wniosku błędów lub niejasności wojewoda przekazuje wnioskodawcy wniosek do korekty i wskazuje wnioskodawcy przedmiot poprawy lub wyjaśnienia w wyznaczonym przez siebie terminie, pod rygorem pozostawienia bez rozpatrzenia. Gminy otrzymują informację od wojewody w Module 2 systemu Rejestr Żłobków, oraz w korespondencji na adres email osoby upoważnionej do złożenia wniosku o dofinansowanie, a powiaty, województwa i podmioty inne niż j.s.t. w korespondencji na adres poczty elektronicznej osoby uprawnionej do złożenia wniosku. W świetle powyższych regulacji, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że na podstawie pkt 7.3. Programu Maluch+ wojewoda jest uprawniony do żądania złożenia korekty wniosku (jego poprawy) lub złożenia wyjaśnień w wyznaczonym terminie, w pojęciu którym nie mieści się żądanie przedłożenia dokumentów. Podkreślić należy, że wskazany pkt 7.3 Programu Maluch+ odnosi się do zasad oceniania złożonych wniosków pod względem formalnym (wskazuje na to katalog z pkt 7.2. Programu), a zatem ten etap nie powinien służyć ocenie spełnienia przesłanek materialnych, których dochowanie jest niezbędne do zawarcia ewentualnej umowy o przekazanie dofinansowania. Słusznie w tym zakresie wskazał sąd pierwszej instancji, że należy oddzielić etap złożenia wniosku i jego ewentualnej korekty oraz złożenia dokumentów poprzedzających etap podpisania umowy. Skoro założenia Programu Maluch+ nie wskazują na konieczność dołączenia do wniosku dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do lokalu, w którym ma być sprawowana opieka nad dziećmi a jedynie oświadczenia w tym przedmiocie (pkt 6.2. Programu Maluch+), żądanie dokonania korekty wniosku lub też złożenia wyjaśnień nie mogą polegać na konieczności przedłożenia takich dokumentów. Dlatego też wezwanie wojewody żądające przedłożenia dokumentów potwierdzających tytuł prawny do lokalu, w którym będzie prowadzony żłobek, klub dziecięcy lub będzie sprawowana opieka przez dziennego opiekuna nie znajduje oparcia w treści pkt 7.3. Programu Maluch+, a w konsekwencji nie wykonanie tegoż wezwania nie mogło skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Powyższej oceny nie może zmienić znajdujące się w aktach sprawy, na które też powoływał się skarżący kasacyjnie organ, stanowisko Departamentu Polityki Rodzinnej Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej z 15 marca 2023 r., bowiem pismo to nie stanowi źródła prawa i nie może być podstawą prawną wydawanych przez organ rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Dodatkowo wskazać przy tym należy, że zostało ono skierowane nie do skarżącego kasacyjnie organu lecz Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.