I GSK 683/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 732/22 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności członka zarządu z tytułu zwrotu dotacji celowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 732/22 oddalił skargę J.T. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: organ) z dnia 15 lipca 2022 r., nr SKO.FD/41.4/39/2022/5969 w przedmiocie odpowiedzialności członka zarządu z tytułu zwrotu dotacji celowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie: 1. Przepisów prawa materialnego mogących mieć wpływ na wynik postępowania a to: a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo, że w toku postępowania administracyjnego organ nie dokonał pełnego postępowania dowodowego, opierając swoje orzeczenie jedynie na własnych poglądach, nie zaś na określonych przepisach prawa materialnego, jak też brak rzeczywistego uzasadnienia faktycznego wydanych decyzji; b) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 152 ust. 3 w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.; dalej: u.f.p.) poprzez bezzasadne przyjęcie, że brak terminowego rozliczenia dotacji celowej przyznanej na wsparcie realizacji zadania publicznego pod tytułem: [...] zastępczej na podstawie umowy nr [...] może mieścić się w pojęciu "środków wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem" w rozumieniu ustawy o finansach publicznych; c) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 116 i 116a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r., poz. 2383 ze zm., dalej: o.p.) w związku z art. 60 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 67 u.f.p. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że J.T. odpowiada solidarnie za zobowiązanie z umowy zawartej przez B. Fundację w której pełnił funkcję członka zarządu; d) art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.c., tj. poprzez nieprzyjęcie przez organy obu instancji oraz WSA w Gliwicach bezwzględnej nieważności § 9 pkt 6 umowy o nr [...] jako niezgodnego z ustawą a także z zasadami współżycia społecznego; e) art. 375 § 1 k.c. poprzez jego błędne niezastosowanie i uznanie, że fakt, iż wobec dłużnika głównego (tj. "B. Fundacji" z siedzibą w R.) zapadła ostateczna decyzja administracyjna sprawia, że dłużnik solidarny, tj. skarżący nie może powoływać się na zarzuty dotyczące stosunku prawnego łączącego dłużnika głównego z organem I instancji, podczas, gdy art. 375 § 1 k.c. wskazuje, że dłużnik solidarny może się bronić zarzutami, które przysługują mu osobiście względem wierzyciela, jak również tymi, które ze względu na sposób powstania lub treść zobowiązania są wspólne wszystkim dłużnikom, a takim z pewnością jest zarzut nieważności bezwzględnej umowy. 2. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż zapis umowny wskazujący, iż przekroczenie terminu na rozliczenie dotacji wiąże się z uznaniem jej wykorzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem jest bezwzględnie nieważny i nie może go sanować decyzją administracyjną w tym przedmiocie, gdyż nawet pomimo wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie obowiązku zwrotu dotacji przez fundację "B. Fundacja" z siedzibą w R. nie oznacza to braku możliwości powoływania się prze dłużnika solidarnego na zarzuty przysługujące mu względem wierzyciela (w tym układzie organu administracji I instancji). W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się z przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została formalnie oparta na obydwu podstawach. W kontekście poczynionych wyjaśnień odnośnie wymogów stawianych skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w ramach określonych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt 1 petitum tejże skargi) wskazano na naruszenia o charakterze procesowym – dotyczy to przede wszystkim zarzutu zawartego w lit. a), a także lit. c). W odniesieniu do tychże ustaleń zaznaczenia wymaga, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.p.; dalej powoływane orzeczenia tamże). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, ani też zastępować autora skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia zarzutów. Istotne jest oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Większość ze sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej jest nie tyle niezasadna, co bezprzedmiotowa. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej w kontekście wyartykułowanych zarzutów zawartych w pkt 1 lit. a), b), d) oraz pkt 2 petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że kwestionowana jest prawidłowość ustaleń i zastosowania regulacji materialnoprawnych dotyczących innego postępowania, mianowicie postępowania w sprawie nieprawidłowego wykorzystania dotacji celowej przez fundację, której członkiem zarządu był skarżący kasacyjnie oraz określenia dla tejże fundacji kwoty przypadającej do zwrotu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Była to jednak – co należy podkreślić – sprawa odrębna od sprawy niniejszej, jakkolwiek rozstrzygniecie w jej przedmiocie (określenie w stosunku do fundacji kwoty przypadającej do zwrotu wraz z należnymi odsetkami) determinowało możliwość wszczęcia i prowadzenia postępowania dotyczącego odpowiedzialności członka zarządu fundacji za zaległości samej fundacji. Nietrafna jest argumentacja skarżącego kasacyjnie, oparta o argument z art. 375 § 1 k.c. (w ramach zarzutu z pkt 1 lit. e petitum skargi kasacyjnej), zgodnie z którą "sam fakt, iż wobec dłużnika pierwotnego, tj. B. Fundacji zapadła decyzja administracyjna określająca wysokość dotacji celowej do zwrotu, która jest decyzją ostateczną nie oznacza, że dłużnik solidarny nie posiada uprawnienia do podniesienia zarzutu bezwzględnej nieważności kwestionowanego zapisu umownego" (s. 6 skargi kasacyjnej). Należy zauważyć, że rozpoznawana sprawa dotycząca odpowiedzialności członka zarządu fundacji za zaległości tej ostatniej jest sprawą administracyjną, w związku z czym nie znajduje tu zastosowania powołany przepis kodeksu cywilnego z uwagi na poniżej wskazane względy. W postępowaniu w sprawie odpowiedzialności osoby trzeciej, prowadzonym na podstawie przepisów Rozdziału 15 Ordynacji podatkowej, osoba trzecia nie może kwestionować wcześniejszych ustaleń dokonanych przez organ w toku postępowania wobec podmiotu zobowiązanego (w niniejszej sprawie: fundacji), a dotyczących np. kwalifikowalności określonych wydatków z perspektywy określonego celu dotacji, prawidłowości oraz samego faktu rozliczenia dotacji, czy też wysokości kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu publicznego. Analogicznie, podstawowo zobowiązany, tj. beneficjent dotacji (w niniejszej sprawie: fundacja) nie jest stroną postępowania dotyczącego odpowiedzialności członków zarządu fundacji toczącego się na podstawie art. 116 o.p. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się już bowiem kwestii związanych z ustaleniem istnienia obowiązku zwrotowego (obowiązku zwrotu kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem) oraz wysokością tegoż zobowiązania. Gdyby przyjąć przeciwnie okazałoby się, że w postępowaniu w sprawie odpowiedzialności osoby trzeciej rozstrzyga się – de facto ponownie – o zasadności (legalności) ostatecznej decyzji pierwotnej, tj. decyzji zwrotowej. Taka hipotetyczna sytuacja jest niedopuszczalna. należy zauważyć, że przedmiotem postępowania w sprawie odpowiedzialności osób trzecich są wyłącznie kwestie związane z ustaleniem i istnieniem podmiotu, na który przenosi się odpowiedzialność, zakresem należności objętych odpowiedzialnością, a także określeniem terminu płatności tych należności (por.: np. wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r., III FSK 295/22; S. Babiarz w: S. Babiarz, B. Dauter, W. Gurba, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, A. Olesińska, J. Rudowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, WKP 2024, komentarz do art. 108, teza 4.; R. Dowgier w: L. Etel (red.), Ordynacja podatkowa. Tom I. Zobowiązania podatkowe. Art. 1-119zzk. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2024, komentarz do art. 108, teza 1.). Ocenie merytorycznej nie poddawał się zarzut określony w pkt 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej z uwagi na brak wymaganego jego uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.