I GSK 672/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Go 786/17 w sprawie ze skargi T. H. na decyzję Dyrektora (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. H. na rzecz Dyrektora (...)Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z.kwotę 8100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Stosownie do art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658; dalej: nowela), jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 2 noweli, przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, czyli p.p.s.a., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy (noweli) stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, czyli p.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że art. 193 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą stosuje się dopiero do postępowań wszczętych już po dniu wejścia w życie noweli. Postępowanie przed sądem administracyjnym wszczęto skargą do Sądu I instancji z dnia 17 lipca 2017 r., wniesioną do organu odwoławczego w dniu 20 lipca 2017 r. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie nastąpiło zatem już po wejściu w życie noweli. W konsekwencji ma tu zastosowanie art. 193 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym nowelą. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. na naruszeniu przepisów prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił: 1. Naruszenie prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo że nie zapadła żadna ostateczna czy prawomocna decyzja co do której wykonania miało by nastąpić przerwanie biegu przedawnienie czy jest zawieszenie; 2. Naruszenie prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 zd. ost. w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE, L 1995.3 12/1, zwane dalej rozporządzeniem Rady) oraz art. 73 ust. 5 zd. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 (zwane dalej rozporządzeniem Komisji) poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 73 ust. 5 zd., 2 rozporządzenia Komisji wyłącza stosowanie art. 3 ust. 1 zd. ost., gdy tymczasem przepisy te regulują zupełnie inne aspekty przedawnienia, które nie wchodzą ze sobą w kolizję; 3. Naruszenie prawa materialnego w postaci art. 73 ust. 5 zd. 2 rozporządzenia Komisji w zw. z art. 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Rady poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że w odniesieniu do przedawnienia z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady sposób jego przerwania i zawieszenia regulują przepisy prawa krajowego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), a więc w tych granicach, jakie strona wnosząca ten środek odwoławczy sama nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Natomiast przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej w przypadku zarzutów natury procesowej powinno wskazywać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. Sposób sformułowania zarzutów wymaga w pierwszej kolejności łącznego odniesienia się do zarzutów określonych w punkcie 2 i 3 skargi kasacyjnej. Zarzuty te są niezasadne. Otóż zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji obowiązek zwrotu określony w ust. 1, czyli obowiązek zwrotu nienależnej płatności, nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11.02.2015 r., II GSK 2300/13, którym Naczelny Sąd Administracyjny jest w tej sprawie związany, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, za działanie, o którym mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji, uznać należy wyłącznie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych z dnia 16 października 2012 r. Z przepisu tego wynika zatem, że obowiązek zwrotu nienależnej płatności, ma zastosowanie, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest nie dłuższy niż cztery lata - jeśli beneficjent działał w dobrej wierze. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że brzmienie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji wskazywać mogłoby, iż po doręczeniu powyższego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze płatności organ miałby nieograniczony czas do wydania decyzji ustalającej obowiązek zwrotu nienależnej płatności, co jest nie do pogodzenia z gwarancyjnym charakterem instytucji przedawnienia. W opinii autora skargi kasacyjnej w tym przypadku powinien mieć zastosowanie art. 3 ust. 1 zdanie ostatnie rozporządzenia Rady, zgodnie z którym upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł jednak, że przepis ten dotyczy wyłącznie przedawnienia w stosunku do kar. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady, każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści: - poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych, - poprzez całkowitą lub częściową utratę zabezpieczenia złożonego dla wniosku o przyznanie korzyści lub w momencie otrzymania zaliczki. Ponadto stosowanie środków wymienionych w ust. 1 ogranicza się do wycofania uzyskanej korzyści łącznie - jeśli to zostało przewidziane - z odsetkami, które mogą być ustalane w oparciu o stawkę ryczałtową (ust. 3). Co zaś należy szczególnie podkreślić, zgodnie z art. 4 ust. 4 tego aktu prawnego, środków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za kary. Zatem zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych nie uznaje się za karę, co w konsekwencji oznacza, że do takich należności nie ma w ogóle zastosowania art. 3 ust. 1 zdanie ostatnie rozporządzenia Rady. Z tych samych powodów nie ma zastosowania w tej sprawie art. 3 ust. 2 rozporządzenia Rady, zgodnie z którym okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Uwagę należy zwrócić na specyfikę konstrukcji przedawnienia uregulowanego w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji. Otóż w żadnej mierze przepis ten nie reguluje materialnoprawnej konstrukcji przedawnienia obowiązku zwrotu pobranej płatności. Jest to bowiem regulacja o charakterze procesowym, która wyznacza organom administracyjnym pewien czasookres do podjęcia działań celem - jak to określa prawodawca - "zastosowania" obowiązku zwrotu nienależnej płatności. Podjęcie stosownych działań przez organ administracyjny we wskazanym terminie powoduje, że otwarta pozostaje kwestia materialnoprawnego przedawnienia świadczenia związanego z obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranej płatności, gdyż obowiązek zwrotu nienależnej płatności ma zastosowanie, czyli istnieje. W tym miejscu pojawia się kwestia, co dzieje się po upływie terminu przewidzianego w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji, jeżeli istnieje obowiązek zwrotu nienależnej płatności. Chodzi zatem o kwestię materialnoprawnego przedawnienia świadczenia związanego z obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranej płatności. W tym przypadku można rozważać o zastosowaniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady, zgodnie z którym okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. Ponadto, co również należy szczególnie podkreślić, zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady, Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2. Takie też rozwiązanie przyjął polski ustawodawca w art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.), który to przepis wskazuje, że do należności, o których mowa w ust. 1, czyli do nienależnie lub nadmiernie pobranych określonych środków publicznych, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, a zatem również przepisy dotyczące przedawnienia zobowiązania podatkowego. Nie jest również zasadny zarzut ujęty w punkcie 1 skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji jedynie zwrócił uwagę na to, że ani przepisy rozporządzenia nr 796/2004 (rozporządzenia Komisji) ani też przepisy rozporządzenia nr 2988/95 (rozporządzenia Rady) nie regulują instytucji zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Rozporządzenie nr 2988/95 pozostawia bowiem tę kwestię prawu krajowemu w art. 3 ust. 2, podobnie jako możliwość wydłużenia terminu przedawnienia, (art. 3 ust. 3), co może być również spowodowane poprzez wprowadzenie instytucji zawieszenia biegu terminu przedawnienia. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, co zostało już wskazane powyżej, w tej ostatniej regulacji, czyli w art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady, należy upatrywać podstawy do uregulowania w przepisach krajowych kwestii materialnoprawnego przedawnienia świadczenia związanego z obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranej płatności, w tym także z możliwością wprowadzenia okresów zawieszenia biegu terminu przedawnienia. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.), zasądzono od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.