I GSK 67/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt I SA/Go 208/23 w sprawie ze skargi Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr 0801-IEE-1.7192.46.2023.2 UNP: 0801-23-023729 w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej zwany: sądem I instancji) wyrokiem z 26 października 2023 r. sygn. akt I SA/Go 208/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej zwanego: Dyrektorem OR ARiMR) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (dalej zwanego: DIAS lub organem) z 28 kwietnia 2023 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie w całości, w pkt 2. zasądził od DIAS na rzecz Dyrektora OR ARiMR 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, w której zaskarżył powyższe orzeczenie w całości. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, a także zasądzenie na rzecz DIAS kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.) organ zrzekał się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie: 1. przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 ustawy z dnia 04 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1553; dalej zwanej: ustawą zmieniającą) przez ich niezastosowanie przez sąd I instancji, podczas gdy przewidziane w ww. przepisach przejściowych ograniczenie maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za czynności egzekucyjne eliminuje konieczność szczegółowej analizy adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych pod kątem wskazań Trybunatu Konstytucyjnego zawartych w wyroku z 28 czerwca 2016 r., a ich wprowadzenie stanowi realizację standardów i wskazań zawartych w wyroku Trybunatu Konstytucyjnego w odniesieniu do tych kosztów egzekucyjnych, które zostały naliczone pod rządami ustawy sprzed nowelizacji i nie zostały uregulowane; 2. przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – w brzmieniu nadanym do 19 lutego 2021 r. w powiazaniu z art. 7 i 8 ustawy zmieniającej przez błędną wykładnię przez sąd art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 u.p.e.a. przez pominięcie przy ich analizie art. 7 i 8 ustawy zmieniającej i przyjęcie obowiązku przeprowadzenia miarkowania kosztów egzekucyjnych, podczas gdy z analizy ww. przepisów w oparciu o przepisy przejściowe wynika ograniczenie maksymalnej wysokości kosztów egzekucyjnych, co eliminuje konieczność szczegółowej analizy adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych pod kątem wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14, czyniąc miarkowanie prawnie nieuzasadnionym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej DIAS przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor OR ARiMR, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie, biorąc pod uwagę zarzuty skargi kasacyjnej, kluczowe z punktu widzenia oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku są: art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. akt SK 31/14, w którym stwierdzono po pierwsze, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; a po drugie, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z kolei w art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej stwierdzono, że w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym wszczętym i niezakończonym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe z uwzględnieniem ust. 2 – 4 oraz art. 7 – 11. Zatem organ egzekucyjny, określając wysokość kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela, powinien posłużyć się uregulowaniami z uwzględnieniem pułapu maksymalnego wynikającego z art. 7 ustawy zmieniającej w odniesieniu do opłaty manipulacyjnej. Z art. 8 ustawy zmieniającej wynika natomiast górny pułap egzekwowania opłaty egzekucyjnej, której wysokość, wyliczona na podstawie przepisów dotychczasowych, przekroczyłaby kwotę 40 000 złotych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, słusznie sąd I instancji wskazał, że organy, stosując przepisy dotychczasowe w odniesieniu do opłaty za czynności egzekucyjne, nie mogły pominąć skutków powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt 31/14, który został wydany właśnie na kanwie tych przepisów. Postulowana przez Trybunał nowelizacja ustawy, w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed nowelizacji ustawy, z wyjątkami z niej wynikającymi nakazując stosować przepisy dotychczasowe nie wykluczyła stosowania do nich wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i wynikających z niego konstytucyjnych standardów oraz wskazówek. Egzekucyjny stan faktyczny w przedmiocie kosztów stanowią działania i (lub) zaniechania, z którymi ustawa egzekucyjna łączy powstanie obowiązku uiszczenia przez określony podmiot opłaty egzekucyjnej w wysokości zgodnej z prawem. Jest to rzeczywisty, prawnie znaczący, obraz wywołującej skutki egzekucyjne działalności zobowiązanego, wierzyciela i organu egzekucyjnego, takiej jak niepłacenie zobowiązań publicznoprawnych, wystawienie i doręczenie tytułu wykonawczego, czynności mające na celu wykonanie tytułu wykonawczego. W odniesieniu do opłaty za czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności innych niż ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego i wynagrodzenia za pracę podstawę prawną stanowi art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Przepis ten został poddany kontroli konstytucyjnej przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie zawisłej pod sygn. SK 31/14. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wskazany przepis w zakresie, w jakim nie określają maksymalnej wysokości regulowanej opłaty jest niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie są niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przywoływany art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. określał opłatę za czynność egzekucyjną zajęcia wierzytelności innych niż wskazane w pkt 2 i 3 tego przepisu na poziomie 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Jeżeli egzekucyjny stan faktyczny, w którym wysokość opłaty ma zostać określona, wskazuje na jej niewspółmierność względem elementów (okoliczności) egzekucyjnego stanu faktycznego, a w rezultacie na nadmierną ingerencję obciążeniem administracyjnoprawnym w sprawie, można zastosować konkretną metodę obliczenia opłaty, pod warunkiem, że będzie ona odpowiednia i uzasadniona w relacji czynności, nakładu pracy i trudności indywidualnej sprawy egzekucyjnej. W powyższym kontekście formalnoprawne uzasadnienie zastosowania określonej metody obliczenia opłat, o których stanowi art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym do 20 lutego 2021 r., nie jest samodzielnie tożsame z uzasadnieniem adekwatności tej metody do danej indywidualnej sprawy egzekucyjnej. Ustalając zatem wysokość kosztów egzekucyjnych organy obowiązane są badać adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych, z uwzględnieniem przepisów przejściowych ustawy zmieniającej względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz nakładu pracy organów przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się, w realiach rozpoznawanej sprawy do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłaty w egzekucji za zajęcie rachunku bankowego dłużnika wynoszącej 5% egzekwowanej kwoty a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty dotyczące czynności związanych ze stosowaniem środków egzekucyjnych przy uwzględnieniu ich czasochłonności i pracochłonności. Opłata ma być proporcjonalna i adekwatna do poczynionych nakładów pracy, co oznacza obowiązek zachowania racjonalnej zależności pomiędzy wysokością kosztów, a czynnościami organu, za podjęcie których zostały naliczone. Powyższe przesądza zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sąd I instancji zasadnie wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ egzekucyjny nieprawidłowo i niewystarczająco odniósł się do kwestii wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych. Organy określając wysokość opłaty za dokonanie czynności zajęcia rachunku bankowego i określając ostateczną wysokość kosztów egzekucyjnych nie zastosowały się do standardów i wskazań, zawartych w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Owo naruszenie należy postrzegać w kategoriach adekwatności ustalonej opłaty względem poziomu skomplikowania, czasochłonności czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy tego organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. W konsekwencji należy przyjąć, że organ egzekucyjny nie dokonał prawidłowej analizy wysokości kosztów w powiązaniu z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym oraz poziomem skomplikowania podejmowanych czynności – zajęcia rachunku bankowego dłużnika oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Końcowo podkreślić należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Z powołanego przepisu wynika, że każdy podmiot, w tym każdy organ władzy publicznej, w sytuacji, w której jest zobowiązany rozstrzygać jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny, jest zobligowany uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków trybunalskich bez względu na ich doktrynalny podział. W sytuacji, gdy w danej sprawie znajdują zastosowanie przepisy prawa, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł o ich niekonstytucyjności, to bez względu na charakter tego orzeczenia obowiązkiem tak organów, jak i sądów, jest konieczność jego uwzględnienia i na jego podstawie zrekonstruowania normy prawnej, której treść będzie odpowiadać zgodności z Konstytucją RP. Wobec powyższych rozważań sąd I instancji słusznie uchylił zaskarżone postanowienie i zobowiązał organ odwoławczy do odniesienia się do kwestii adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych w sprawie, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności oraz efektywności postępowania. WSA zasadnie zaaprobował zarzuty Dyrektorem OR ARiMR dotyczące tego, że w tej sprawie wysokość opłat została ustalona w oderwaniu od poziomu skomplikowania podejmowanych czynności oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Podane informacje, nie stanowią miarodajnych, precyzyjnych i weryfikowalnych danych. Stopień skomplikowania wykonywanych czynności oraz nakład pracy powinien być przez organ w ramach danego konkretnego postępowania precyzyjnie wykazany. To zaś winno rzutować na ostateczne ustalenia organu egzekucyjnego w kwestii kosztów egzekucyjnych i winno się poddawać ocenie i kontroli. WSA prawidłowo wskazał również, że w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia powinna zostać przedstawiona przez organ wyczerpująca argumentacja wskazująca, że wysokość nałożonych na wierzyciela kosztów jest zgodna ze standardem konstytucyjnym wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny. Mając na względzie powyższe rozważanie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § p.p.s.a.