I GSK 668/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1773/19 w sprawie ze skargi A na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania zwrotu środków przekazanych tytułem refundacji dodatkowych kosztów wynikających z zatrudnienia osób niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz A 9618 (dziewięć tysięcy sześćset osiemnaście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1773/19 oddalił skargę A (dalej: spółka, skarżąca, strona) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: organ, Prezes PFRON) z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie nakazu zwrotu wypłaconych środków. Z akt sprawy wynika, że 19 września 2012 r. pomiędzy PFRON a Skarżącą zawarta została umowa o refundację dodatkowych kosztów wynikających z zatrudnienia osób niepełnosprawnych w zakresie budowy lub rozbudowy obiektów i pomieszczeń zakładu. Zgodnie z § 2 ust. 1 umowy PFRON zobowiązał się wypłacić środki w kwocie 838.593,11 złotych, a w myśl postanowień § 4 ust. 1 tejże umowy Spółka zobowiązała się złożyć w Śląskim Oddziale PFRON w Katowicach "wystąpienie o wypłatę transzy refundacji dodatkowych kosztów zatrudnienia osób niepełnosprawnych". W odpowiedzi na złożone przez Spółkę wystąpienia na konto Spółki zostały wypłacone środki w łącznej wysokości 823.593,11 zł. W zakresie zaś zadań wynikających z postanowień niniejszej umowy Spółka zobowiązała się do szeregu świadczeń mających na celu poprawę warunków pracy przede wszystkim osób niepełnosprawnych zatrudnionych w zakładzie. W dniach od 29 maja do 1 czerwca 2017 r. pracownicy Wydziału ds. Koordynacji w Departamencie Kontroli i Windykacji PFRON przeprowadzili w Spółce kontrolę. W wystąpieniu pokontrolnym, kontrolujący stwierdzili, że w III kwartale 2016 r., oraz w I kwartale 2017 r. w Spółce doszło do zmniejszenia średniego zatrudnienia osób niepełnosprawnych o więcej niż 10% w porównaniu do stanu wyjściowego określonego w umowie. Skutkiem wystąpienia pokontrolnego było wydanie 13 marca 2019 r. decyzji nakazującej Spółce zwrot środków w wysokości 823.593,11 zł wraz z odsetkami. Decyzja ta została wydana bez formalnego wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu środków oraz bez przeprowadzenia w tej materii postępowania administracyjnego. W efekcie złożonego środka zaskarżenia Prezes PFRON wskazaną na wstępie decyzją utrzymał zaskarżony akt administracyjny w mocy (decyzja z [...] sierpnia 2019 r.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółka zarzucając naruszenie: 1. art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 511 ze zm.; dalej: ustawa rehabilitacyjna) poprzez uznanie, iż spadek zatrudnienia stanowił nieprawidłowość, skutkiem której była konieczność zwrotu wypłaconych środków. 2. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 10, art. 61 § 4 i art. 73 k.p.a. Organ wydający decyzję wydał ją bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie po wystąpieniu pokontrolnym nie doszło do formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego, tym samym wydana decyzja została wydana w oderwaniu od przepisów proceduralnych. Organ pozbawił Skarżącą praw wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z 30 marca 2020 r. (k. 104–113 akt sądowych) pełnomocnik Spółki – w uzupełnieniu skargi – zgłosił "zarzut przedawnienia roszczeń Organu wobec Skarżącej z tytułu zwrotu wypłaconych środków w kwocie 823 839 zł", co potwierdza dalsze pismo strony z 24 sierpnia 2020 r. W motywach rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał – pomijając całkowicie wątek przedawnienia – że, nie podziela treści podniesionych zarzutów wskazując, że "w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 49e ustawy o rehabilitacji, a organ w sposób prawidłowy zakwalifikował stwierdzone nieprawidłowości jako uzasadnioną podstawę do wydana decyzji nakazującej zwrot środków PFRON". Sąd zgodził się ze stroną, że wprawdzie – w sprawie – doszło do naruszenia wskazanych w zarzucie nr 2 skargi przepisów, to nie miały one istotnego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza, iż zostały sanowane w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Sądu I instancji strona miała świadomość faktu, że brak zwrotu środków, jak również wydanie decyzji odmawiającej ich umorzenia będzie skutkowało wydaniem decyzji o zwrocie. Skarżąca skutecznie wniosła środek odwoławczy od decyzji z [...] marca 2019 r., zaś przed wydaniem zaskarżonej decyzji miała zapewniony czynny udział w postępowaniu, z czego skorzystała. W konsekwencji okoliczność, że strona nie została formalnie poinformowana o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu środków PFRON, jak i fakt, że dopiero w toku postępowania administracyjnego złożyła dodatkowe wyjaśnienia i dowody, świadczy o tym, iż powyższe naruszenia nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Na marginesie Sąd zaznaczył, że wbrew twierdzeniom skargi przepis art. 165b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.; dalej: o.p.), nie ma zastosowania w sprawach o zwrot środków wypłaconych na podstawie umów zawartych na podstawie przepisów art. 32 ustawy o rehabilitacji. Przepisy art. 49 ustawy o rehabilitacji nie odsyłają bowiem w ww. sprawach do Ordynacji podatkowej. Podsumowując, w ocenie Sądu I instancji zarzuty Skarżącej uznać należało za nieuzasadnione, a jednocześnie Sąd nie stwierdził żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżając orzeczenie w całości, wywiódł pełnomocnik Spółki, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, a mianowicie art. 70 § 1 o.p., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i nieorzeczenie o przedawnieniu roszczeń organu wobec Skarżącej, podczas gdy upłynął wskazany w przepisie art. 70 § 1 o.p. 5-letni okres przedawnienia roszczeń o zwrot środków PFRON przekazanych tytułem refundacji dodatkowych kosztów wynikających z zatrudniania osób niepełnosprawnych. 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niepoczynienie ustaleń z urzędu przez Sąd I instancji w zakresie tego, czy zobowiązanie nie wygasło na skutek przedawnienia, podczas gdy Sąd powinien rozstrzygnąć sprawę kompleksowo w granicach danej sprawy, b. art. 1 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania kwestii przedawnienia, a jeżeli Sąd uznał, że przedawnienie nie nastąpiło, polegające na całkowitym braku uzasadnienia takiego poglądu Sądu, podczas, gdy kwestia przedawnienia ma istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 70 § 1 o.p., poprzez zaaprobowanie przez WSA wydania decyzji administracyjnej po upływie terminu przedawnienia, d. art. 1 w zw. z art. 145 § i pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo że decyzje te zostały wydane bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, co zostało przyznane przez Sąd pierwszej instancji, jednak błędnie uznane za niemające istotnego wpływu na wynik sprawy, podczas gdy przepis art. 10 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. W efekcie podniesionych zarzutów zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie – uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W obu sytuacjach postulowano zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ zażądał jej oddalenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. W powyższym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut 2d petitum skargi kasacyjnej. Zgodzić się należy ze stroną, że w sprawie doszło do naruszenia art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe naruszenia nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Trzeba przypomnieć, że powyższe zarzuty podniesione zostały już w odwołaniu od decyzji z [...] marca 2019 r. Prezes Zarządu PFRON dostrzegłszy swoje błędy, przed wydaniem zaskarżonej decyzji umożliwił stronie czynny udział w postępowaniu kierując do niej wezwanie do przedstawienia w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia wszelkich wniosków, uwag i informacji mających w ocenie strony znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy. Spółka skorzystała z powyższego uprawnienia i przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, załączając szereg dokumentów, które w jej ocenie miałyby podważyć zasadność wydania wobec niej decyzji o zwrocie środków. Wskazać również należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo odniósł się zarówno do zarzutów i twierdzeń strony prezentowanych w odwołaniu, jak i piśmie z 10 czerwca 2019 r., dokonując również przy tym analizy przedłożonych przez nią dowodów w kontekście ewentualnego skorygowania swego stanowiska w przedmiocie nakazania Spółce zwrotu środków PFRON. Zasługują natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, mające oparcie w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd I instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1931/11; z 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06; z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07; z 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08; z 10 października 2007r., II GSK 204/07; z 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z 9 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 632/05, czy wyrok NSA z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2304/13). Nie ulega wątpliwości – co świadczy o elementarnym braku znajomości akt, tak na etapie orzekania, jak też sporządzania uzasadnienia – że Sąd pominął argumentację zawartą w piśmie z 30 marca 2020 r. (k. 104–106 akt), jak też z 24 sierpnia 2020 r. (k. 119–120 akt) w zakresie sformułowanego tam zarzutu przedawnienia. Ten brak znajduje negatywne odzwierciedlenie w treści sporządzonego uzasadnienia wyroku, w którym – w części historycznej – treści tych pism w ogóle nie dostrzeżono, a – w konsekwencji – zarzutu przedawnienia nie oceniono. Uchybienie to bezsprzecznie miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji winien ocenić podniesiony w sprawie zarzut przedawnienia, którym została objęta kwota 823 593,11 zł (k. 104–113 akt sądowych) i odnieść się do sformułowanej tam argumentacji, jak też podniesionych żądań, także w uzasadnieniu – o ile jego sporządzenie będzie konieczne. W tej sytuacji za przedwczesny należy uznać postulat uzasadnienia zarzutu nr 1 petitum skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe – stosownie do treści art. 185 § 1 p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).