I GSK 657/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 1185/22 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w Ł. na czynność Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego dotyczącego wykorzystania i rozliczenia dotacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 28 października 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1185/22 odrzucił skargę A Sp. z o.o. w Ł. (dalej: "skarżąca") na czynność Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia [...] sierpnia 2022 w przedmiocie wystąpienia pokontrolnego dotyczącego wykorzystania i rozliczenia dotacji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi jest wystąpienie pokontrolne, wydane po przeprowadzeniu w dniach od 22 marca do 6 czerwca 2022 r. kontroli, której przedmiotem było sprawdzenie zgodności ze stanem rzeczywistym liczby uczniów zgłoszonych i uprawnionych do otrzymania dotacji z budżetu miasta Nowego Sącza w roku 2020 w Szkole [...] i Liceum Ogólnokształcącym [...] w N. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA wskazał, że wezwanie do zwrotu dotacji zawarte w zaskarżonym wystąpieniu pokontrolnym nie rodzi obowiązku, a jedynie możliwość zapłaty wskazanej kwoty na zasadzie dobrowolności. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3807/16). Samo wystąpienie pokontrolne nie jest jednakże aktem władczej ingerencji organu i nie podlega egzekucji administracyjnej, zatem nie podlega kontroli sądów administracyjnych. WSA stwierdził, że wystąpienie pokontrolne nie podlega kontroli sądu administracyjnego, albowiem zawiera jedynie ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości, nie będąc rozstrzygnięciem nadzorczym, ani aktem władczej ingerencji w sferę działalności kontrolowanej jednostki. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że zalecenia zawarte w wystąpieniu pokontrolnym nie mieszczą się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzygnięciach, gdyż nie dotyczą bezpośrednio uprawnień ani obowiązków strony wynikających z przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Spółka, zaskarżając w całości to postanowienie i wniosła o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wystąpienie pokontrolne z przeprowadzonej kontroli w zakresie pobrania dotacji oświatowych, nakazujące skarżącej dokonanie określonych działań, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego i w konsekwencji odrzucenie skargi spółki na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podczas gdy na gruncie przedmiotowej sprawy taki przypadek nie zachodził. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Spółka w skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji niezasadne uznanie, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie nakłada na podmiot kontrolowany żadnych obowiązków, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest trafne. Zaskarżone w tej prawie wystąpienie pokontrolne Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia [...] sierpnia 2022 r. zostało wydane w ramach kontroli, której przedmiotem było sprawdzenie zgodności ze stanem rzeczywistym liczby uczniów zgłoszonych i uprawnionych do otrzymania dotacji z budżetu miasta Nowego Sącza w roku 2020 w Szkole [...] i Liceum [...] w N. Tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji reguluje wydana, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2082 ze zm.), uchwała Rady Miasta Nowego Sącza z dnia 28 grudnia 2017 r. Nr L/522/2017 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych: przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego oraz szkół i placówek, funkcjonujących na terenie Miasta Nowego Sącza oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2018 r. poz. 421). Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 tej uchwały, upoważnieni pracownicy Urzędu Miasta Nowego Sącza, zwani dalej kontrolującymi, mogą dokonywać w dotowanych jednostkach kontroli, o której mowa w art. 36 ustawy. Z przeprowadzonej kontroli sporządzany jest protokół, w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, z których jeden otrzymuje organ prowadzący jednostkę (§ 7 ust. 12). Organowi prowadzącemu przysługuje prawo zgłoszenia przed podpisaniem protokołu kontroli, umotywowanych zastrzeżeń, co do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Zastrzeżenia należy zgłosić kontrolującemu na piśmie w terminie 14 dni od dnia przedłożenia protokołu do podpisania (§ 7 ust. 13 uchwały). W razie zgłoszenia zastrzeżeń, o których mowa w ust. 13, kontroler jest zobowiązany dokonać ich analizy, a w razie konieczności podjąć dodatkowe czynności kontrolne. W przypadku uznania zasadności zastrzeżeń, kontroler dokonuje zmiany lub uzupełnienia treści protokołu kontroli (§ 7 ust. 14 uchwały). W razie nieuwzględnienia zastrzeżeń w całości lub w części, kontroler przekazuje na piśmie swoje stanowisko zgłaszającemu zastrzeżenia (§ 7 ust. 15 uchwały). W terminie 14 dni od podpisania lub odmowy podpisania protokołu kontroli przez organ prowadzący, Prezydent Miasta Nowego Sącza przekazuje organowi prowadzącemu kontrolowaną jednostkę, wystąpienie pokontrolne, zawierające ocenę prawidłowości wykorzystania dotacji, a w razie stwierdzenia nieprawidłowości - zalecenia pokontrolne (§ 7 ust. 19 uchwały). Organ prowadzący jednostkę jest zobowiązany, w terminie określonym w wystąpieniu pokontrolnym, nie krótszym niż 14 dni, poinformować pisemnie Prezydenta Miasta Nowego Sącza o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych i wykorzystaniu uwag zawartych w wystąpieniu pokontrolnym oraz podjętych działaniach w celu usunięcia stwierdzonych uchybień lub nieprawidłowości (§ 7 ust. 20 uchwały). Zaskarżone w rozpoznawanej sprawie wystąpienie pokontrolne nie zawierało władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wezwanie do zwrotu dotacji zawarte w wystąpieniu pokontrolnym, nie rodzi obowiązku, lecz jedynie możliwość zapłaty wskazanej kwoty na zasadzie dobrowolności. Potwierdza to stwierdzenie końcowe zawarte w skarżonym wystąpieniu pokontrolnym, że strona "zobowiązana została do zwrotu kwoty dotacji w łącznej wysokości 74 520,64 zł wraz z należnymi odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych, tj. od dnia 8 lipca 2022 r.". Wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3807/16). W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że wydanie zaleceń pokontrolnych nie oznacza, że zalecenia pokontrolne stanowią akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Strona nie zgadzając się z zaleceniem zwrotu dotacji może doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji o zwrocie dotacji, którą może zakwestionować w toku instancji administracyjnej. Dopiero zatem od decyzji wydanej po przeprowadzeniu tego postępowania stronie będzie przysługiwała (po wyczerpaniu środków zaskarżenia) skarga do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Nie dotyczy ono bowiem obowiązków strony skarżącej wynikających z przepisów prawa. Nie można go zatem zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.