I GSK 654/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 58/23 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 5 grudnia 2022 r. nr 401/2022 w przedmiocie przyznania płatności dobrostanowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 58/23, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę M. K. (dalej: skarżąca) i uchylił decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi (dalej: organ) z 5 grudnia 2022 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kutnie w części w jakiej decyzje te odmawiają skarżącej przyznania płatności na rok 2021 dla wariantu 2.2. Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach oraz przyznania kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu sporządzenia planu poprawy dobrostanu zwierząt. Sąd orzekł też o kosztach postępowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył organ, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego a mianowicie art. 64 ust. 2 lit. e Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z poźn. zm.; zwanego dalej też Rozporządzeniem nr 1306/2013), w zw. z art. 64 ust. 5 i ust. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z poźn. zm.) oraz w zw. z Załącznikiem nr 5 dla wariantu 2.2. pkt 4 oraz § 14 ust. 1 oraz w zw. z § 5 ust. 1 -2 i § 5 ust. 4 pkt 2 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Dobrostan zwierząt" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2020.382 z poźn. zm. - zwanego dalej "Rozporządzeniem dobrostanowym" w zw. z Załącznik nr 5 Tabela dla wariantu 2.2 poz. (pkt 4) w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 marca 2022 r. (Dz.U.2022.571) oraz w zw. z § 1 pkt 9 I Załącznik Tabela dla wariantu 2.2 poz. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 marca 2022 r. (Dz.U.2022.571) poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd z powołaniem się na zasadę proporcjonalności, że stwierdzone uchybienie - gdy liczba wszystkich krów mlecznych objętych wymogami wariantu 2.2. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy jest większa niż liczba określona w planie poprawy dobrostanu zwierząt o więcej niż 5% i trwa przez okres 4 dni stanowi nieznaczną niezgodność w rozumieniu art. 64 ust. 2 lit. e Rozporządzenia 1306/2013 i uprawnia organy Agencji do odstąpienia od zastosowania sankcji na poziomie 100% i przyznania skarżącej płatności dobrostanowej w wariancie 2.2 Dobrostan krów mlecznych utrzymywanych grupowo - zwiększona powierzchnia w budynkach, a wykładnia ta jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową oraz literalną powołanych w niniejszym punkcie przepisów, przepis art. 64 ust. 2 lit. e Rozporządzenia 1306/2013 należy bowiem odczytywać w powiązaniu do brzmienia art. 64 ust. 7 Rozporządzenia 1306/2013, który upoważnił Komisję do wydania szczegółowych przepisów dotyczących ustalania, czy niezgodność jest nieznaczna, w tym ustanawiających próg ilościowy wyrażony jako wartość nominalna lub odsetek kwalifikującej się kwoty pomocy lub wsparcia, a o ile Komisja takich aktów w zakresie płatności dobrostanowej nie wydała, to biorąc pod uwagę treść załącznika nr 5 dla wariantu 2.2. pkt (poz.) 1 rozporządzenia dobrostanowego zgodnie z którą: Liczba wszystkich krów objętych wymogami wariantu w gospodarstwie rolnym jest większa niż liczba określona w planie poprawy dobrostanu zwierząt - nie więcej niż o 5% i nie dłużej niż przez 2,5% wymaganego okresu przestrzegania wymogów, ale dłużej niż przez 3 dni, pozwala wyprowadzić normę, że w granicach uprawnienia przyznanego Komisji w rozporządzeniu dobrostanowym wskazano jako niezgodność nieznaczną, która nie powoduje zmniejszenia płatności dobrostanowej, nieprawidłowość (niezgodność) polegającą na tym, gdy przez nie więcej niż 3 dni liczba zwierząt jest większa niż liczba określona w planie poprawy dobrostanu zwierząt - nie więcej niż o 5%, takie rozumienie powołanych przepisów uzasadnione jest również wykładnią celowościową przepisów powołanych w niniejszym punkcie przy uwzględnieniu szczególnego celu i charakteru płatności dobrostanowej oraz zasady, iż prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym, a organy administracji przyznające płatności winny stosować do wszystkich rolników (producentów rolnych) takie same warunki przyznawania płatności i normy staranności, zaś przepisy krajowe i unijne nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w tym zakresie, która prowadziłaby do nierównego traktowania producentów rolnych spełniających takie same warunki oraz byłaby sprzeczna z zasadą konkurencyjności, a nadto stanowiłaby niedopuszczalne niezgodne z prawem przyznanie pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej 2) prawa materialnego, a mianowicie Załącznika nr 5 dla wariantu 2.2. pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Dobrostan zwierząt" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2020.382 z poźn. zm.- zwanego dalej "Rozporządzeniem dobrostanowym" w zw. z art. 64 ust. 2 lit. e i ust. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.) oraz w zw. z § 14 ust. 1 oraz w zw. z § 5 ust. 1 -2 i § 5 ust. 4 pkt 2 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Dobrostan zwierząt" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2020.382 z późn. zm. – zwanego dalej "Rozporządzeniem dobrostanowym" poprzez błędne niezastosowanie przy wykładni art. 64 ust. 2 lit. e i ust. 7 Rozporządzenia 1306/2013 Załącznika nr 5 dla wariantu 2.2. pkt 4 Rozporządzenia dobrostanowego, który nie przewidywał nieznacznej niezgodności, ani nie wprowadzał pułapu przy którym nie stosuje się przepisów o karach, oraz § 1 pkt 9 i Załącznik 2.2. Wariant poz. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 marca 2022 r. (Dz.U.2022.571) zgodnie z którym: Liczba wszystkich krów objętych wymogami wariantu w gospodarstwie rolnym jest większa niż liczba określona w planie poprawy dobrostanu zwierząt - nie więcej niż o 5% i nie dłużej niż przez 2,5% wymaganego okresu przestrzegania wymogów, ale dłużej niż przez 3 dni, i który aczkolwiek z uwagi na brzmienie § 3 Ministra Rolnictwa 1 Rozwoju Wsi z dnia 8 marca 2022 r. (Dz.U.2022.571) nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to jednak niewątpliwie definiuje pojęcie nieznacznej niezgodności i kontekście brzmienia tego przepisu można rozważać kwestię potencjalnej nieznacznej niezgodności także dla roku 2021 nade wszystko dokonując wykładni przepisu art. 67 ust. 2 lit. e Rozporządzenia 1306/2013 z uwzględnieniem tej regulacji, a wobec tego błędnego przyjęcia przez Sąd, że stwierdzone uchybienie - gdy liczba wszystkich krów mlecznych objętych wymogami wariantu 2.2. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy jest większa niż liczba określona w planie poprawy dobrostanu zwierząt o więcej niż 5% i trwa przez okres 4 dni stanowi nieznaczną niezgodność w rozumieniu art. 64 ust. 2 lit. e Rozporządzenia 1306/2013, w sytuacji gdy przepis Załącznika nr 5 dla wariantu 2.2. pkt 1 Rozporządzenia dobrostanowego w brzmieniu obowiązującym od 15 marca 2022 r. określa jako niezgodność nieznaczną, która nie powoduje zmniejszenia płatności dobrostanowej, nieprawidłowość (niezgodność) polegającą na tym, gdy przez nie więcej niż 3 dni liczba zwierząt jest większa niż liczba określona w planie poprawy dobrostanu zwierząt - nie więcej niż o 5%.: 3) prawa materialnego a mianowicie art. 64 ust. 2 lit. e Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z poźn. zm.) - zwanego dalej Rozporządzenie nr 1306/2013), poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy z uwagi na brzmienie art. 64 ust. 7 Rozporządzenia 1306/2013 art. 64 ust. 7 tego rozporządzenia 1306/2013, dla stosowania art. 64 ust. 2 lit. e Rozporządzenia 1306/2013 konieczne jest przyjęcie przez Komisję aktów wykonawczych ustanawiających szczegółowe przepisy proceduralne i techniczne dotyczące jednolitego wykonywania niniejszego artykułu, a w szczególności: a) stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych; b) szczegółowe przepisy dotyczące ustalania, czy niezgodność jest nieznaczna, w tym ustanawiające próg ilościowy wyrażony jako wartość nominalna lub odsetek kwalifikującej się kwoty pomocy lub wsparcia, który w odniesieniu do wsparcia rozwoju obszarów wiejskich nie może być niższy niż 3%, a w odniesieniu do wszystkich innych rodzajów pomocy lub wsparcia nie może być niższy niż 1 %, co nie nastąpiło; 4) przepisów postępowania, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 11 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256, dalej: kpa) oraz w związku z art. 4, art. 27 ust. 1 pkt 3, i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U.2021.182; dalej także: ustawa PROW) oraz w zw. z art. 10a ust. l i ust. 6 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2019.1505; dalej także: ustawa ARiMR) oraz art. 4 ust. 2 i art. 32 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 ze zm. - dalej Rozporządzeniem nr 640/2014), poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z powołaniem się na przesłankę uchylenia wskazaną w art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. a także na naruszenie art. 11 kpa, art. 107 § 3 kpa art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR i art. 27 ustawy PROW ze wskazaniem, że decyzja w zakresie "przekonywania" nie spełnia wymogów wskazanych w tych przepisach, a nadto poprzez wskazanie na str. 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku jako naruszenia prawa i wskazówki co do dalszego postępowania, że " organy te nadal zobowiązane przeprowadzić dowody wskazane przez stronę mające istotne znaczenie dla sprawy oraz, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., mają obowiązek wskazać adresatowi decyzji fakty, które uznały za udowodnione i dowody na których się oparły, oraz dlaczego nie dały wiary twierdzeniom strony czy też nie przyznały mocy dowodowej wskazanym przez niego dowodom. Reasumując, należy więc stwierdzić, że organ odwoławczy nie ocenił w sposób wszechstronny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego pomija okoliczności oraz twierdzenia wskazane przez skarżącą. Taki sposób prowadzenia postępowania świadczy o obrazie wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego, co samo w sobie uzasadnia uchylenie decyzji." w sytuacji gdy po pierwsze decyzje organu pierwszej i drugiej instancji zawierały obszerne uzasadnienie zarówno co do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia jak i przede wszystkim co do faktów uznanych przez organy za udowodnione oraz dowodów, na których organy oparły rozstrzygnięcie, nadto fakty mające istotne znaczenie dla sprawy zostały już ustalone i są niesporne, a mianowicie że zgodnie z planem poprawy dobrostanu zwierząt w 2021 roku w gospodarstwie rolnym strony miało znajdować się 18 sztuk krów mlecznych przez cały okres tzw. referencyjny 2021 roku, oraz że w okresie od 29 czerwca 2021 r. do 7 lipca 2021 r. w gospodarstwie rolnym strony znajdowało się 19 sztuk krów mlecznych, a dowody zgłaszane przez stronę - a zasadniczo twierdzenia, z których co najwyżej wyprowadzić było można wnioski dowodowe, zgłaszane zarówno wtoku postępowania administracyjnego jak i postępowania administracyjnego - sprowadzały się do udowodnienia tez stawianych przez stronę w zakresie odmiennego niż organ (nieprawidłowego) sposobu liczenia dla wariantu 2.2. liczby sztuk krów mlecznych, jakie mogą znajdować się w gospodarstwie rolnym, w tym zakresie zaś prawidłowo Sąd przyjął, że "Zgodzić się należy z organem, że przedstawiony przez skarżącą sposób liczenia dla wariantu 2.2 liczby sztuk krów mlecznych, jakie mogą znajdować się w gospodarstwie rolnym jest nieprawidłowy. O ile bowiem zgodnie z § 5 rozporządzenia dobrostanowego dla obliczenia wysokości płatności dobrostanowej, która jest przyznawana jednorazowo na cały rok, którego dotyczy wniosek, przyjmuje się uśrednioną ilość zwierząt w tym okresie, o tyle w zakresie określenia spełnienia wymogów bierze się pod uwagę maksymalną ilość zwierząt, która może przebywać w danych warunkach lokalowych. Jest to zgodne z celem tej płatności. Płatności są dobrowolne, a celem tej płatności jest poprawienie dobrostanu zwierząt, czyli warunków hodowli oraz zapewnienie zwierzętom lepszych warunków bytowania, a przyznana płatność ma zachęcać i w pewnym stopniu rekompensować ryczałtowo producentom rolnym potencjalne wyższe koszty takiej hodowli. Stąd istotne jest zapewnienie, aby przestrzegane były wymagania. Skoro 18 sztuk to maksymalna obsada dopuszczalna w warunkach bytowych deklarowanych przez stronę w planie dobrostanowym, to każdorazowe przekroczenie takiej liczby sztuk krów mlecznych powoduje, że mamy do czynienia z nieprzestrzeganiem wymogów dla przedmiotowego wariantu." oraz prawidłowo ustalił, że "Jak wynika również z udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę, w roku 2021 Agencja udostępniła producentom rolnym Portal wgląd do aplikacji elektronicznej IRZplus, a zatem również skarżąca miała możliwość monitorowania danych jakie znajdują się w elektronicznym systemie rejestracji zwierząt" (str. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a nadto nie ulega wątpliwości, że w zakresie okoliczności siły wyższej abstrahując od tego, na którą przyczynę strona się powołała upłynęło 15 dni roboczych, o których mowa w art. 4 ust. 2 Rozporządzenia 640/2014 i wszelkie dowody i twierdzenia są spóźnione i jako takie nie podlegają rozpatrzeniu gdyż prawo do powołania się na nie wygasło, oraz nadto iż z uwagi na brzmienie art. 10a ust. 6 pkt 3 ustawy ARiMR w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR, a biorąc pod uwagę, że wszystkie okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy są niesporne między organem a stroną i zostały opisane oraz wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd przepisów tych nie naruszył skarga zostałaby oddalona; 5) przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny z naruszeniem dyrektyw wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., co utrudnia postawienie zarzutów skargi kasacyjnej i należytą ocenę toku rozumowania Sądu i dokonanej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowych oraz zastosowanych przepisów a przede wszystkim uniemożliwia odczytanie wskazówek Sądu, co do dowodów, które organ jest zobowiązany przeprowadzić i faktów które mają być udowodnione, zwłaszcza iż na str. 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku jako naruszenia prawa i wskazówki co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że " organy te nadał zobowiązane przeprowadzić dowody wskazane przez stronę mające istotne znaczenie dla sprawy oraz, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., mają obowiązek wskazać adresatowi decyzji fakty, które uznały za udowodnione i dowody na których się oparły, oraz dlaczego nie dały wiary twierdzeniom strony czy też nie przyznały mocy dowodowej wskazanym przez niego dowodom. Reasumując, należy więc stwierdzić, że organ odwoławczy nie ocenił w sposób wszechstronny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego pomija okoliczności oraz twierdzenia wskazane przez skarżącą. Taki sposób prowadzenia postępowania świadczy o obrazie wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego, co samo w sobie uzasadnia uchylenie decyzji!' w sytuacji gdy po pierwsze decyzje organu pierwszej i drugiej instancji zawierały obszerne uzasadnienie zarówno co do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia jak i przede wszystkim co do faktów uznanych przez organy za udowodnione oraz dowodów, na których organy oparły rozstrzygnięcie, nadto fakty mające istotne znaczenie dla sprawy zostały już ustalone i są niesporne, a mianowicie że zgodnie z planem poprawy dobrostanu zwierząt w 2021 roku w gospodarstwie rolnym strony miało znajdować się 18 sztuk krów mlecznych przez cały okres tzw. referencyjny od 17 kwietnia 2021 r. do 14 marca 2022 r., oraz że w okresie od 29 czerwca 2021 r. do 7 lipca 2021 r. w gospodarstwie rolnym strony znajdowało się 19 sztuk krów mlecznych, a dowody zgłaszane przez stronę - a zasadniczo twierdzenia, z których co najwyżej wyprowadzić było można wnioski dowodowe, zgłaszane zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i postępowania administracyjnego - sprowadzały się do udowodnienia tez stawianych przez stronę w zakresie odmiennego niż organ (nieprawidłowego) sposobu liczenia dla wariantu 2.2. liczby sztuk krów mlecznych, jakie mogą znajdować się w gospodarstwie rolnym, w tym zakresie zaś prawidłowo Sąd przyjął, że "Zgodzić się należy z organem, że przedstawiony przez skarżącą sposób liczenia dla wariantu 2.2 liczby sztuk krów mlecznych, jakie mogą znajdować się w gospodarstwie rolnym jest nieprawidłowy. O ile bowiem zgodnie z § 5 rozporządzenia dobrostanowego dla obliczenia wysokości płatności dobrostanowej, która jest przyznawana jednorazowo na cały rok, którego dotyczy wniosek, przyjmuje się uśrednioną ilość zwierząt w tym okresie, o tyle w zakresie określenia spełnienia wymogów bierze się pod uwagę maksymalną ilość zwierząt, która może przebywać w danych warunkach lokalowych. Jest to zgodne z celem tej płatności. Płatności są dobrowolne, a celem tej płatności jest poprawienie dobrostanu zwierząt, czyli warunków hodowli oraz zapewnienie zwierzętom lepszych warunków bytowania, a przyznana płatność ma zachęcać i w pewnym stopniu rekompensować ryczałtowo producentom rolnym potencjalne wyższe koszty takiej hodowli. Stąd istotne jest zapewnienie, aby przestrzegane były wymagania. Skoro 18 sztuk to maksymalna obsada dopuszczalna w warunkach bytowych deklarowanych przez stronę w planie dobrostanowym, to każdorazowe przekroczenie takiej liczby sztuk krów mlecznych powoduje, że mamy do czynienia z nieprzestrzeganiem wymogów dla przedmiotowego wariantu. " oraz prawidłowo ustalił, że "Jak wynika również z udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę, w roku 2021 Agencja udostępniła producentom rolnym Portal wgląd do aplikacji elektronicznej IRZplus, a zatem również skarżąca miała możliwość monitorowania danych jakie znajdują się w elektronicznym systemie rejestracji zwierząt (str. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a nadto nie ulega wątpliwości, że w zakresie okoliczności siły wyższej abstrahując od tego, na którą przyczynę strona się powołała upłynęło 15 dni roboczych, o których mowa w art. 4 ust. 2 Rozporządzenia 640/2014 i wszelkie dowody i twierdzenia są spóźnione i jako takie nie podlegają rozpatrzeniu gdyż prawo do powołania się na nie wygasło. W związku z powyższymi zarzutami organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40 – vide baza orzeczeń nsa.gov.pl). Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydane orzeczenie, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć – w myśl wyroku NSA z 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21 – istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu I instancji byłby (mógłby być) inny. Innymi słowy – stosownie do treści wyroku NSA z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 619/23 – wskazać należy, że wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony i w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić wykazując, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć "istotny" wpływ na wynik sprawy. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone między innymi w art. 176 p.p.s.a. (uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). NSA nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do NSA nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). NSA wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, ani też zastępować autora skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia zarzutów. Istotne jest oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. np. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Przechodząc zaś na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że sam Organ II instancji deprecjonuje jakość przeprowadzonego postępowania przez Organ I instancji wskazując, że "uzasadnienie decyzji nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy dostrzega braki uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Z uwagi jednak na to, że uchybienia te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy Organ II instancji nie ma podstawy do uchylenia decyzji Organu I instancji" (vide s.17-18 zaskarżonej decyzji). Wypowiedź ta nie pozwala ustalić i zidentyfikować owych braków, jak też ocenić, czy rzeczywiście nie miały wpływu na wynik sprawy. Już tak zakreślona wątpliwość upoważnia do wydania takiego wyroku. jaki zapadł w niniejszej sprawie. Z kolei przechodząc na grunt zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że również i one nie zasługują na uwzględnienie. Tak np. w zarzucie nr 4 petitum skargi kasacyjnej wskazano w postawie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które to przepisy mogą stanowić postawę przeciwstawnych rozstrzygnięć. Warto wskazać, że w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia – wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – kasator nie uzasadnił przyjęcia takiej konstrukcji, co uniemożliwia jej merytoryczną ocenę. Wadą tak sformułowanego zarzutu jest również i to, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej metodą "kopiuj – wklej" powielono te same przepisy, które znajdowały się w zarzucie bez wykazania, iż ich naruszenie – in gremio – miało "istotny" wpływ na wynik sprawy. Nie jest na pewno tym uzasadnieniem odesłanie "ze wskazaniem jak wyżej" na str. 19 uzasadnienia skargi kasacyjnej. Równocześnie w oderwaniu od poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych kasator – w zarzucie skargi kasacyjnej – przyjął, że "w okresie od 29 czerwca do 7 lipca 2021 r. w gospodarstwie rolnym strony znajdowało się 19 sztuk krów mlecznych (...)," co nie zostało wyjaśnione w motywach środka zaskarżenia dlaczego ten okres (zdecydowanie krótszy w ustaleniach faktycznych Organów i Sądu) w ocenie autora skargi kasacyjnej musiał zostać "wydłużony". Wszystkie te okoliczności sprawiają, iż nie można uznać, iż zarzut nr 4 ma jakiekolwiek usprawiedliwione podstawy. Identycznie należy ocenić trafność zarzutu nr 5, w którym powołano treść art. 141 § 4 p.p.s.a i dodatkowo wskazano na wadliwe wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji (odnośnie stosowania art. 107 § 3 k.p.a.), gdy decyzje "zawierały obszerne uzasadnienie zarówno co do wyjaśnienia postawy prawnej rozstrzygnięcia jak i faktów uznanych przez Organy za udowodnione (...)", co pozostaje w sprzeczności z konstatacją o wadliwości uzasadnienia decyzji Organu I instancji, którą wyżej przytoczono w cudzysłowie. Jest również rzeczą oczywistą, iż powołanie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może udostępniać zarazem możliwości weryfikowania ustaleń faktycznych, a taką próbę podjęto prezentując obszerne cytaty z uzasadnienia Sądu I instancji. W uzupełnieniu rozważań Sądu I instancji zawartych w uzasadnieniu wyroku, patrząc przez pryzmat argumentacji skargi i odpowiedzi na skargę kasacyjną, należy wskazać dodatkowo na potrzebę rozważenia zastosowania przesłanki z art. 64 ust. 2 pkt d Rozporządzenia nr 1306/2013, który stanowi dodatkowo samoistną podstawę do odstąpienia stosowania kary. A zatem analiza dokumentów – autorstwa rolniczki – znajdujących się w aktach sprawy może być podstawą zmiany dotychczasowego stanowiska, jak też sprawić to może także aktywność procesowa samej strony, o czym Sąd II instancji niniejszym poucza. Warto również wskazać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy pomocnicze zastosowanie może mieć antyczna zasada "Ius est ars boni et aequi" (prawo jest sztuką stosowania tego, co dobre i słuszne) – paremia sformułowana przez starożytnego rzymskiego prawnika Celsusa, a przytoczona przez innego jurystę Ulpiana (D. 1.1.1.- vide T. Mommsen rec.: Corpus Iuris Civilis. Digesta, Berolini apud Weidmannos MDCCCCIL) – odnosząca się do najbardziej podstawowych aspektów moralnych prawa. Oznacza ogólną dyrektywę, iż wartości dobra (bonum) i słuszności (aequium) stanowią dla systemu prawa wartości fundamentalne, a prawo powinno być interpretowane i stosowane zawsze z ich uwzględnieniem. Także i dzisiaj ta konstatacja winna stanowić cenne źródło inspiracji w stosowaniu prawa (zob. H. Kupiszewski: Prawo rzymskie a współczesność, Warszawa 1988, a także I. Subera: Metodologia historyczno – prawna, Warszawa 1972 ). Dostrzegając i stosując w praktyce zasadę "Ius est ars boni et aequi" winno się de facto realizować postulat A. Zybertowicza (A. Zybertowicz: Najgorsza część zła, W Sieci 2015, nr 15, s. 114), który wskazywał na potrzebę "skorygowania administracji publicznej, by jej pracownicy czuli się częścią maszynerii służącej obywatelom i przedsiębiorcom, a nie przede wszystkim szukającej ich potknięć." Trafnie bowiem rolniczka w swych pismach kierowanych do Sądu akcentuje potrzebę wykazania się aktywnością w sferze produkcji rolnej i nie jest jej domeną gruntowna znajomość "otoczki" prawnej. Ta ostatnia – jak wynika z wyżej poczynionej argumentacji – nie jest również "mocną stroną" organów administracji publicznej ARiMR, które wydały decyzje w niniejszej sprawie. Takie stanowisko znajduje także – niestety – odzwierciedlenie w opublikowanej "Informacji o działalności sądów administracyjnych w 2024 r.", Warszawa 2025, w której na str. 179 wskazano, że w odniesieniu do skarg na akty i czynności Prezesa ARiMR załatwiono wyrokiem 591 spraw, z czego uwzględniono aż 155 skarg, co oznacza, iż niekorzystnych dla ARiMR-u było aż 26,2% wyroków, a więc istotna wadliwość wystąpiła w co czwartej sprawie! Tak więc i niniejsza sprawa nawiązuje niechlubnie do wyżej opisanego nurtu statystycznego i nie rokuje dobrze na przyszłość, zwłaszcza w organach ARiMRu (niższych szczebli) w zakresie deklarowanego poszanowania zasady praworządności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadużyciem jest wskazywanie (vide str. 17 decyzji Organu II instancji), że "skoro skarżący wystąpił o przyznanie określonych świadczeń publicznych i oświadczył, że znane mu są zasady ich przyznawania, to należy uznać, iż znane mu były owe zasady w ich całokształcie". Skoro – co wykazano wyżej – co czwarta decyzja Prezesa ARiMRu jest wadliwa, a jest to Organ wspomagany stosukowo licznym gronem profesjonalnych prawników, to nie można od rolnika wymagać większej precyzji w stosowaniu prawa (którego główną domeną jest przecież prowadzenie gospodarstwa rolnego) aniżeli od Organów ARiMRu nie prowadzących działalności rolniczej. Dodać też trzeba, że wyraz "administracja" wywodzi się z języka łacińskiego (łac. ministrare – służyć), co oznacza między innymi działalność organizatorską realizowaną przy pomocy aparatu urzędniczego, obejmującą zakres spraw o charakterze publicznym, regulowaną przez normy prawne. Jako, że wymagane jest w sprawie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego – z uwzględnieniem wskazań Sądu I i II instancji – ocenę zarzutów o charakterze materialnoprawnym należy uznać za przedwczesną. Mając powyższe na uwadze należało – stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. – orzec jak w sentencji wyroku.