I GSK 643/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 340/22 w sprawie ze skargi K.D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 grudnia 2021 r. nr 148/2021 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 9 listopada 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 340/22 – stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. (obecnie: Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – oddalił skargę K.D. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z 13 grudnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu. Skargę kasacyjną – zaskarżając wyrok w oparciu o treść art. 173 § 1, art. 174 pkt 2, art. 177 § 1 p.p.s.a. – wniosła strona postulując jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I Instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że organy winny stać na straży praworządności i ściśle przestrzegać przepisów prawa oraz zapisów decyzji administracyjnej, a także prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący prawa skarżącej, również bez błędnego interpretowania wniosku skarżącej i zapisów decyzji, które nie mogły stanowić źródła zobowiązania dla skarżącej, Sąd winien był sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej (kontrolnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez sąd pierwszej instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. In principio zauważyć należy – nawiązując do treści stawianego zarzutu skargi kasacyjnej – że ramy postępowania administracyjnego modyfikuje treść art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014–2020 r. (Dz.U.2022.2422 ze zm.). W judykaturze (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2024 r., sygn. akt I GSK 1369/24, Lex nr 3728802) podkreśla się, że z postępowania dotyczącego płatności na podstawie wyżej wskazanej ustawy zostały wyłączone art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., co oznacza, że nie mogły one zostać przez Sąd I instancji naruszone. Z kolei art. 107 § 1 k.p.a. precyzuje elementy konstrukcyjne decyzji administracyjnej wskazując, iż zbudowana jest ona z dziewięciu składowych. Zarzut skargi kasacyjnej nie określa, którego z tych elementów zabrakło (czy też wystąpił inny błąd w konstrukcji aktu administracyjnego), a także wykazania – w uzasadnieniu – jaki to miało wpływ na wynik sprawy (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W efekcie należało przyjąć, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanych przepisów k.p.a., a zatem nie uchylił się od prawidłowego sprawowania kontroli działalności administracji publicznej – w rozumieniu art. 3 § 1 p.p.s.a.; wyrazem tego jest prawidłowo zastosowana treść art. 151 p.p.s.a. Końcowo dostrzec wypada, że żaden ze wskazanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów nie odnosi się bezpośrednio do tego, co stanowi przedmiot sprawy, a jest nim kwestia wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się przepisy dotyczące meritum sprawy, to jednak winny one znaleźć swoje odzwierciedlenie w konkretnych zarzutach, zwłaszcza iż znacząca ich ilość ma charakter materialny, co winno zostać wyeksponowane w obrębie dyspozycji art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; Sąd II instancji nie jest władny takich zarzutów samodzielnie zbudować z przyczyn, o których wyżej była już mowa. Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.