I GSK 635/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1366/19 w sprawie ze skargi E.T. S.A. w W. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 23 maja 2019 r. nr DRP.WPAI.411.1072.2019.RD (L.dz.41409.14Q6922E1) w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz E. T. S.A. w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 grudnia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1366/19, po rozpoznaniu skargi E. T. S.A. w W. (dalej: "skarżąca", "spółka"), uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych ("dalej: "organ") z 23 maja 2019 r., nr DRP.WPAI.411.1072.2019.RD; L.dz.41409.14Q6922E1 oraz poprzedzającą ją własną decyzję z 3 grudnia 2018 r., nr DRP.WPAI.411.1730.2018.PGO; L.dz.81720.14Q6922E1 i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego e przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Następnie organ wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku z 16 grudnia 2019 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. I. Skarżący kasacyjnie organ zaskarżył ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 grudnia 2019 r. (sygn. akt V SA/Wa 1366/19) w całości; II. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; aktualnie Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Sądowi I Instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię, tj.: - błędną wykładnię art. 2 pkt 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.), polegającą na ustaleniu, że definicja legalna kosztów płacy określona w tym przepisie dotyczy wyłącznie pracowników będących osobami niepełnosprawnymi, podczas gdy definicja legalna pojęcia kosztów płacy, o której mowa w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji nie zawiera żadnego ograniczenia w tym zakresie, a obowiązek terminowego poniesienia kosztów płacy, określony w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 (rozumiany jako warunek uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych) dotyczy terminowego poniesienia kosztów płacy wszystkich pracowników zatrudnionych u danego pracodawcy ubiegającego się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; III. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, tj. braku prawnego uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć organowi, dlaczego i na jakiej podstawie prawnej Sąd uznał za słuszne zobowiązanie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do samodzielnych ustaleń związanych z zakresem działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalenia terminów i wysokości ponoszenia przez pracodawcę kosztów płacy w stosunku do obowiązkowych składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe i obowiązkowych składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na użytek postępowania o udzielenie miesięcznego dofinansowania pracodawcy do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd uznał, że organ jest związany ustaleniami ustawowo powołanego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie spełnienia warunków do wypłaty dofinansowania (terminów opłacenia składek) - nie uchyliłby decyzji Prezesa Zarządu PFRON, - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że organ prowadząc postępowanie w celu ustalenia, czy strona spełnia warunki do otrzymania dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, nie dokonał ustalenia, czy strona poniosła koszty płacy pracowników niepełnosprawnych z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem gdyby Sąd (zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz przepisami prawa) przyjął, że organ w niniejszej sprawie w istocie poczynił te ustalenia (w oparciu o pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych), to w konsekwencji oddaliłby skargę, - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ogólnikowe, lakoniczne, niespójne i nie zawierające wskazania zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienia przyjętego sposobu ich wykładni i zastosowania uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez wskazanie na braki w postępowaniu dowodowym polegające na przyjęciu za podstawę w rozpoznaniu sprawy przez organ wyłącznie danych zbiorowych zawartych w dokumentach urzędowych ZUS , a następnie wskazanie, w sposób wiążący organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, że organ zbada przesłankę terminowości poniesienia kosztów płacy odrębnie wobec każdego z pracowników niepełnosprawnych, do których wynagrodzenia pracodawca ubiegał się o dofinasowanie bez wyjaśnienia podstaw takiego wnioskowania i bez wskazania przepisów, które pozwalają Sądowi na takie wnioskowanie. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację wniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca w pełni poparła stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 P.p.s.a.). Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wnoszący skargę kasacyjną jest więc zobowiązany do powołania odpowiednich norm prawnych (materialnych lub procesowych), a nadto, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest zobowiązany do wyjaśnienia, na czym polega ich naruszenie. W rozpoznawanej sprawie zarzut skargi kasacyjnej skonstruowany zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, w razie powołania w skardze kasacyjnej zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają ostatnie z wymienionych, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można co do zasady przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl; tamże pozostałe orzeczenia). Jednakże niekiedy ze względu na sposób sformułowania zarzutów albo, jeżeli ocena prawidłowości wykładni lub zastosowania prawa materialnego determinują zakres koniecznych ustaleń faktycznych, celowe jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w kontekście zakresu ustaleń faktycznych potrzebnych do rozpatrzenia sprawy wymaga, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności odniesienia się do podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, z uwagi na to, że zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy wyznaczają przepisy prawa materialnego oraz z uwagi na to, że podniesiony w sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z zarzucanym naruszeniem przepisów materialnoprawnych. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest usprawiedliwiony. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji przez przyjęcie, że definicja legalna kosztów płacy określona w tym przepisie dotyczy wyłącznie pracowników będących osobami niepełnosprawnymi. Według skarżącego kasacyjnie definicja legalna pojęcia kosztów płacy, o której mowa w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji nie zawiera żadnego ograniczenia w tym zakresie, a obowiązek terminowego poniesienia kosztów płacy, określony w art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 (rozumiany jako warunek uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych) dotyczy terminowego poniesienia kosztów płacy wszystkich pracowników zatrudnionych u danego pracodawcy ubiegającego się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia w treści wskazanych wyżej przepisów. Omawiane zagadnienie było już rozstrzygane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA: z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2217/19, I GSK 354/20, z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1342/20, z 16 lutego 2021 r., sygn. akt I GSK 769/19, z 29 września 2021 r. sygn. akt I GSK 347/21). Według art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji miesięczne dofinansowanie nie przysługuje, jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Dla wykładni tego przepisu istotne jest więc odkodowanie znaczenia pojęcia "koszty płacy". Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji i oznacza wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W definicji tej nie wyjaśniono jednak, czy chodzi o koszty płacy ogółem, czy tylko o koszty płacy pracowników niepełnosprawnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie stwierdził Sąd I instancji, że skoro dofinansowanie jest przyznawane wyłącznie do wynagrodzeń wypłacanych pracownikom niepełnosprawnym, to przez koszty płacy, o których mowa w art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji należy rozumieć wyłącznie wynagrodzenie (i jego pochodne) wypłacane dla pracowników niepełnosprawnych. Potwierdza to analiza innych przepisów ustawy. Według art. 1 ustawa dotyczy osób niepełnosprawnych, a nie ogółu pracowników zatrudnianych przez pracodawcę. W kolejnych przepisach ustawy np. dotyczących sposobu wliczenia osób niepełnosprawnych do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych (art. 2a ust. 1), warunków przyznawania dofinansowania i związanych z tym obowiązków pracodawcy i organu w zakresie kontroli prawidłowości korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (art. 26a i nast.), a także zwrotu środków PFRON punktem odniesienia jest wynagrodzenie należne pracownikowi niepełnosprawnemu, a także inne koszty ogólne ponoszone przez pracodawcę na stworzenie miejsca pracy dla osoby niepełnosprawnej. W konsekwencji badanie, czy strona w terminie uiściła wymagane składki ubezpieczeniowe, na podstawie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, aby mogło być uznane za prawidłowe, musi odnosić się do kosztów płac pracowników niepełnosprawnych, z wyłączeniem kosztów płac pozostałych pracowników zatrudnionych przez pracodawcę. Konsekwencją tego było prawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że organ badając spełnienie przez pracodawcę wymogu określonego w art. 26a ust. 1a(1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji powinien był dokonać ustaleń na okoliczność terminowości poniesienia kosztów płacy w odniesieniu do pracowników niepełnosprawnych, a nie – w odniesieniu do wszystkich pracowników. W stanie faktycznym sprawy przeprowadzone przez organ postępowanie nie było wystarczające do dokonania takich ustaleń. W szczególności dowód uzyskany od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, skoro nie pozwalał na ustalenie terminowości poniesienia kosztów płacy w odniesieniu do pracowników niepełnosprawnych, nie mógł być wystarczającą podstawą do dokonania potrzebnych ustaleń faktycznych. Z powyższych względów za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Według tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na konieczne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie ma bowiem umożliwić stronom oraz sądowi II instancji zapoznanie się z motywami, jakimi kierował się sąd I instancji i które doprowadziły do wydania wyroku, a także umożliwić sformułowanie zarzutów kasacyjnych i przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Przepis ten może więc stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej tego wyroku. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konieczne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Pozwala też na przeprowadzenie kontroli instancyjnej tego orzeczenia. Brak przekonania, co do trafności podjętego rozstrzygnięcia, opartego na odmiennej (niż organ) wykładni prawa materialnego, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślając w kontekście "weryfikacyjnego" typu stosowania prawa przez sądy administracyjne i operowanie przez nie metodyką kontroli wykładni prawa, że rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem, który to proces obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 - 6, s. 267 i n.), w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu trzeba podnieść, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku, aż nadto jasno i wyraźnie również wskazuje oraz wyjaśnia podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Nastąpiło to poprzez jednoznaczne oraz poprzedzone stosowną argumentacją prawną, wskazanie tych normatywnych wzorców działania organu administracji publicznej – zarówno materialnoprawnych (art. 2 pkt 4a w związku z art. 26a ust. 1a (1) pkt 3 ustawy o rehabilitacji), jak i procesowych (art. 7, art. 77 § 1, art. 80) – które zdaniem Sądu I instancji, w sposób przedstawiony w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, organ ten naruszył w rozpatrywanej sprawie (por. s. 10, 12 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia). Nie sposób jest więc zasadnie twierdzić, że uzasadnienie kontrolowanego judykatu zawiera wady oraz deficyty, które można i należałoby uznać za wystarczające dla przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w takim stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b (50%) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), biorąc pod uwagę, że odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona i wniesiona przez radcę prawnego, który prowadził sprawę przed Sądem pierwszej instancji.