I GSK 629/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogdan Fischer po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3518/24 oddalającego sprzeciw M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3518/24 oddalił sprzeciw M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: "Spółka", "Skarżąca" bądź "Sprzeciwiająca") otrzymała decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGW") z dnia [...] listopada 2024 r. o numerze [...], którą uchylono w całości decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej: "Dyrektorem Regionalnym") z dnia [...] września 2024 r. o zatwierdzeniu taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę na terenie gminy K. na okres 3 lat oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że rozpatrując odwołanie Wójta Gminy K., za słuszne uznał zarzuty procesowe dotyczące niewystarczającego zebrania materiału dowodowego do wydania pozytywnej dla Spółki decyzji. W szczególności zauważył, że Dyrektor Regionalny nie zbadał czy Spółka opracowując projekt taryfy uwzględniła należycie konsekwencje lokalnych uwarunkowań świadczenia usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę (i zbiorowego odprowadzania ścieków). Wskazane uwarunkowania wiążą się z tym, że pozostające we własności Spółki urządzenia wodociągowe (i kanalizacyjne), za pośrednictwem których usługi te realizowane są na terenie gminy K., zostały wykonane w ramach finansowanego ze środków unijnych Projektu opracowanego przez wnioskodawcę Z. , którego uczestnikiem jest m.in. gmina K. Brak w zaskarżonej decyzji jakichkolwiek rozważań dotyczących tej materii, brak w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów dotyczących tej kwestii każą domniemywać, że została ona przez organ I instancji całkowicie pominięta, zaś złożony wniosek, dotyczący wyłącznie taryfy za wodę dla gminy K. rozpatrzony w oderwaniu od całokształtu jego kontekstu infrastrukturalnego, ale także i historyczno-społecznego. Z uwagi na niewyjaśnioną kwestię alokacji kosztów Spółki pomiędzy wszystkie 8 obsługiwanych gmin nie sposób – w ocenie Prezesa PGW – szczegółowo odnieść się do przedstawionych we wniosku taryfowym kalkulacji niezbędnych przychodów a tym samym przeanalizować i zweryfikować proponowane ceny i stawki opłat. Organ odwoławczy wskazał także na rozbieżność pomiędzy wynikającym z powołanych przez siebie przepisów, 36-miesięcznym okresem obrachunkowym, a danymi przedstawionymi we wniosku Spółki, której – jego zdaniem – organ I instancji w ogóle nie dostrzegł, a której rozważenie potwierdza konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie istotnym i mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Kolejną niedostatecznie wyjaśnioną kwestią jest amortyzacja środków trwałych, której rozważenie również wymaga ponownego zbadania, w szczególności przy uwzględnieniu aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zajętego przy kontroli poprzednich spraw zainicjowanych wnioskami Spółki. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor Regionalny przedwcześnie podjął decyzję o zatwierdzeniu taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy K. Jakkolwiek w toku postępowania organ I instancji podejmował czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego, niemniej – w świetle wskazanych uchybień – nie można potwierdzić, że w sposób wyczerpujący zebrał on i rozważył cały materiał dowodowy, a także nie można stwierdzić czy dokonana ocena dowodów jest swobodna, czy dowolna. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 15 stycznia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3518/24 go oddalił. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji uznał, że sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy słusznie uznał, że uchybienia organu I instancji w zakresie postępowania wyjaśniającego dotyczą braku dokonania znacznej części istotnych ustaleń faktycznych niezbędnych dla oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w art. 24c ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2024 r., poz. 757), dalej: "u.z.z.w.". W ocenie Sądu I instancji brak wyczerpujących ustaleń organu I instancji w tym zakresie, przy jednoczesnych znacznych brakach w materiale dowodowym, uzasadnia stanowisko organu odwoławczego, że wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych, dla których organ odwoławczy musiałby przeprowadzić samodzielnie postępowanie dowodowe w znacznej części, co przekraczałoby ramy postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Wyjaśnił również, że w tej sytuacji pozbawione podstaw stało się dopuszczenie przez sąd uzupełniających dowodów z dokumentów załączonych do sprzeciwu – jako wkraczające przede wszystkim w sferę oceny merytorycznej decyzji I instancji. Nie bez znaczenia jest bowiem, że gdyby sąd orzekający ze sprzeciwu dokonał samodzielnej oceny, czy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy był wystarczający do oceny określonych zarzutów odwołania, to wobec niezaskarżalności wyroku uwzględniającego sprzeciw, związałby nie tylko organ odwoławczy przy rozpoznaniu odwołania, ale również związałby taką oceną sądy orzekające w ewentualnych postępowaniach wywołanych skargą na wydaną przez Prezesa PGW decyzję ostateczną, co wobec braku kompetencji do merytorycznego zajęcia stanowiska w sprawie byłoby rażąco sprzeczne z istotą postępowania wywołanego sprzeciwem. Następnie skarżąca, zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2025 r., sygn. V SA/Wa 3518/24, w sprawie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie przepisu art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., poprzez sporządzenie nadmiernie lakonicznego uzasadnienia nieodnoszącego się do stanu faktycznego sprawy ani argumentów skarżącej; 2) naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 63e oraz 151a § 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, iż decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2024 r., znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy przemawiają za jej utrzymaniem; 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 136 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie był zobowiązany do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, skutkującego wydaniem decyzji merytorycznej; 4) naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez nie przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do sprzeciwu, na okoliczność bezprzedmiotowości twierdzeń organu II instancji, na skutek których organ ten przyjął, że spełniona została przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a.. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła: 1) na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji; 2) o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz skarżącego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania sformułowanych zarzutów kasacyjnych należy wyjaśnić, jakie są granice i tryb rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. a które w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który weryfikuje wyłącznie zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ jak wskazano wyżej Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, uznając sformułowane w niej zarzuty za niezasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że błędnie strona skarżąca kasacyjnie powołuje, jako mający być naruszonym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który w przedmiotowej sprawie w ogóle nie mógł mieć zastosowania. Wskazany przepis stanowi jedną z przesłanek uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, ale nie ma on zastosowania w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej podjętej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym aspekcie w sprawie ze sprzeciwu na tego typu decyzje sąd administracyjny orzeka na podstawie przepisów art. 151a p.p.s.a. W zaskarżonym wyroku wyraźnie przywoływano reguły rozpoznawania sprzeciwu i orzekania w sprawach wywołanych jego wniesieniem, wyraźnie także wskazano podstawę wyrokowania - art. 151a § 2 p.p.s.a. Wystarczyło zapoznać się z pisemnym uzasadnieniem tegoż wyroku, aby poznać podstawę kwestionowanego orzeczenia. Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest zupełnie chybiony. Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w szczególności stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, podstawę prawną wyroku (art. 64e w zw. z art. 151a p.p.s.a.) oraz wyjaśnia w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Zostało zatem sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sam fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Taka sytuacja jednak, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie miała miejsca. Wyjaśnienia wymaga także okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano szeroko zarzutów podniesionych w sprzeciwie, co może wprawdzie stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 27 października 2010 r., I GSK 1172/09; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.p.; dalej powoływane orzeczenia tamże). Taka sytuacja nie zachodzi jednak w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji nie ma obowiązku odnosić się szczegółowo do każdego z argumentów, które w przekonaniu strony skarżącej świadczą o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów Sądu wynika, dlaczego, w jego ocenie, doszło lub nie do naruszenia prawa wskazanego w sprzeciwie. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 4 maja 2021 r., I OSK 3093/18, tamże). Samo twierdzenie strony, że Sąd I instancji odniósł się w sposób lakoniczny do zarzutów skargi nie oznacza a priori konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto, Sąd I instancji zasadnie wskazał, że gdyby doszło do wydania przez organ decyzji reformatoryjnej, to rozstrzygałaby ona sprawę - co najmniej w jej części - tylko w postępowaniu prowadzonym w jednej instancji administracyjnej. W takim stanie sprawy organ odwoławczy nie mógł też zastosować art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Przede wszystkim wyjaśnić jednak należy, że zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych wyznacza treść art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z zaprezentowanym w tym przepisie założeniem ustawodawcy, sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). W myśl wskazanego wyżej przepisu, sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone wyłącznie do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd nie jest uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej ze względu na formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. Zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd I instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Przepis art. 136 k.p.a. pozwala bowiem organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ocena sądu I instancji sprowadza się zatem wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe. Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy w sprawie zastosować (ocena in meriti). Przepis at. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym (art. 134 i 145 p.p.s.a.), zaś sprzeciw o który mowa w art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową jedynie do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak by osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca, np. na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników (zob. wyrok NSA z 21 grudnia 2022 r., II OSK 2510/22, tamże). W orzecznictwie przyjmuje się, że z uwagi na zawężony zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd II instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.), sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Ze względu na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należało, że zarzut naruszenia art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieuzasadnionym oddaleniu sprzeciwu skarżących jest chybiony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena Sądu I instancji wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy w zaistniałych w sprawie okolicznościach miał podstawy, aby wydać decyzję kasatoryjną, była prawidłowa. Sąd I instancji wyjaśnił dlaczego zaaprobował stanowisko organu odwoławczego dotyczące naruszenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego dotyczą braku dokonania znacznej części istotnych ustaleń faktycznych niezbędnych dla oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w. Sąd I instancji słusznie uznał za organem odwoławczym, że zgodnie z tym przepisem organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: 1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy, b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne; 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Co istotne, w świetle przepisu art. 24c ust. 1 i 3 u.z.z.w. organ zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej oceniającej zasadność kosztów ponoszonych przez przedsiębiorców, celowość zmian warunków ekonomicznych oraz zgodność wniosków taryfowych i uzasadnienia z przepisami u.z.z.w. oraz rozporządzenia - kierując się przy tym podstawową zasadą ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Organ analizując wniosek jest zatem zobowiązany do rozważenia, na pozór sprzecznych interesów. Z jednej strony analizuje zasadność nowych taryf w świetle ekonomicznego działania i funkcjonowania przedsiębiorstwa, z drogiej zaś stoi na straży ochrony interesów odbiorców. Analiza wniosku taryfowego dokonywana przez organ musi dokonywać się z uwzględnieniem obowiązków nałożonych przez u.z.z.w. na podmioty odpowiedzialne za dostarczenie wody i odprowadzające ścieki, w szczególności na art. 5 tej ustawy, który wskazuje na obowiązek posiadania odpowiednich zasobów materiałowych do prowadzenia dzielności, jak i obowiązek zapewnienia odpowiedniej kontroli jakości wody. Przesłanki te, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymuszają na organie regulacyjnym podjęcie stosownych działań, które nie polegają tylko na kontroli kompletności złożonego wniosku. Analiza dokonywana przez organ musi być dokonana w sposób zgodny z przepisami u.z.z.w. Organ jest uprawniony, wręcz zobowiązany, do oceny czy przedstawione mu do zatwierdzenia taryfy są zgodne z prawem, w tym w zakresie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 tej ustawy. Zatem, Sąd I instancji za organem w sposób zgodny z prawem uznał, że w sytuacji, w której złożony wniosek nie zawiera istotnych kompletnych informacji niezbędnych do przeprowadzenia analizy zmian warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, miał on w pełni podstawę do zastosowania i wydania decyzji kasatoryjnej. Na te okoliczności, w szczególności na brak wyjaśnienia kwestii alokacji kosztów Spółki pomiędzy wszystkie 8 obsługiwanych gmin nie sposób zwrócił uwagę organ odwoławczy i podkreślił, że braki te nie pozwalają na szczegółowe odniesiecie się do przedstawionych we wniosku taryfowym kalkulacji niezbędnych przychodów a tym samym nie pozwalały na przeanalizowanie i zweryfikowanie proponowanych cen i stawek opłat. Sąd I instancji podkreślił również, że organ odwoławczy wskazał także na rozbieżność pomiędzy wynikającym z powołanych przez siebie przepisów 36-miesięcznym okresem obrachunkowym, a danymi przedstawionymi we wniosku spółki, której – jego zdaniem – organ I instancji w ogóle nie dostrzegł, a której rozważenie potwierdza konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie istotnym i mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto za niedostatecznie wyjaśnione organ II instancji uznał kwestię amortyzacji środków trwałych, której rozważenie również wymaga ponownego zbadania, w szczególności przy uwzględnieniu aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zajętego przy kontroli poprzednich spraw zainicjowanych wnioskami spółki. Reasumując, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd I instancji w sposób szczegółowy i wyczerpujący wyjaśnił dlaczego zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, w którym uznano, że organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego naruszył przepisy u.z.z.w. Sąd I instancji przyznał rację organowi odwoławczemu, że zebrany materiał dowodowy wymaga uzupełnienia. W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że stwierdzone w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy braki w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, albowiem wykraczałyby poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Konieczne było zatem wydanie przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., albowiem decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. zawarty w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej wskazuje na niezasadne odmówienie przez Sąd I instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o załączone do skargi dowody. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwala zatem jedynie w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu - a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu administracyjnym ustaleń faktycznych (zob. wyrok NSA z 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08, tamże). Ponadto możliwość jego przeprowadzenia uzależniona jest od uznania Sądu, który postępowanie takie przeprowadzić może, lecz nie musi. Powyższy przepis należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem generalnej zasady, wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Zasada ta oznacza, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia jedynie, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody. Sąd administracyjny, który jest co do zasady sądem prawa, a nie faktu, może dokonywać jedynie ustaleń, służących mu przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Podkreślić należy, że postępowanie dowodowe, jakie sąd może przeprowadzić na podstawie wskazanego przepisu służyć ma celowi postępowania sądowoadministracyjnego, określonemu w art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a., a więc kontroli legalności działania organów administracji publicznej. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjne. Sąd nie może zatem jak wskazano powyżej, w ramach postępowania dowodowego ustalać stanu faktycznego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a może jedynie dokonywać takich ustaleń, które przyczynić się mają do prawidłowej oceny legalności zaskarżonego aktu (por. H.Knysiak-Molczyk w T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 357-369 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Ponadto w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie uzupełniał postępowania dowodowego - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie mógł naruszyć art. 106 § 3 p.p.s.a. Z tych samych względów nie mogło dojść do naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II FSK 1886/07, tamże). Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być bowiem skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej jedynie wtedy, gdy sąd administracyjny prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy sąd I instancji takiego uzupełniającego postępowania dowodowego nie przeprowadził, nie mógł naruszyć art. 106 § 5 p.p.s.a. Wobec powyższego należało uznać, że organ odwoławczy zawarł – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - w uzasadnieniu decyzji wskazówki (wytyczne) adekwatne do stwierdzonych wadliwości proceduralnych, co słusznie zaakceptował Sąd I instancji. Wytyczne te nie były zbyt wąskie. Wskazano, jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z tych wszystkich względów niezasadnie okazały się zarzuty kasacyjne zarówno dotyczące Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 in fine w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.