I GSK 617/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 533/20 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 19 grudnia 2019 r. nr DIR-IXa.7343.36.2017.KM.12 IK:541250 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. R. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 8 100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 9 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 533/20, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę T. R. (dalej zwanego: skarżącym) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej zwanego: organem lub Ministrem) z 19 grudnia 2019 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania. Przedmiotem kontroli sądu I instancji w niniejszej sprawie była legalność decyzji utrzymującej w całości w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z 24 października 2017 r. nr DK/273/2017, określającej kwotę zwrotu środków, pochodzących z umowy o dofinansowanie nr UDA-POiG.08.02.00-14-259/12-00 na realizację projektu pt. [...] realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007 – 2013; Działanie 8.2; Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B w wysokości 592 687,86 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zaskarżając je w całości. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. art. 7, art. 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej zwanej: k.p.a.) przez: • nieuchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi pomimo zaniechania wyczerpującego i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dowolną ocenę zebranych dowodów, a w konsekwencji przyjęcie błędnych, wadliwych wniosków w zakresie ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie tj. stwierdzenia, że skarżący nie osiągnął zaplanowanych w umowie o dofinansowanie wskaźników produktu i rezultatu, czym naruszył art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.; dalej zwanej: u.f.p.) w zw. z art. 184 tej ustawy; • niewłaściwe uznanie, że przedstawiony przez skarżącego dowód tj. "Analiza informatyczna w sprawie porównania systemu informatycznego oferowanego przez firmę L. Sp. z o.o. z systemem oferowanym przez Spółkę K. Sp. z o.o. oraz systemem bazowym [...]" stanowi wyłącznie dokument prywatny pozostający bez wpływy na wynik sprawy, podczas gdy ww. dokument został przedłożony przez skarżącego w celu wykazania, że błędne jest twierdzenie organu, przyjęte na podstawie opinii biegłego M. K. i W. C., że w systemie B2B zakupionym przez skarżącego zastosowane zostało dostępne już wcześniej na rynku, bezpłatne rozwiązanie o nazwie [...], które już w standardowej wersji pozwalało na realizację wszystkich założonych w projekcie procesów biznesowych, a także przedstawiony w celu wykazania spełnienia wskaźników produktu i rezultatu dotyczących automatycznej wymiany danych z partnerami biznesowymi, podczas gdy rzetelne i dokładne wyjaśnienie tych okoliczności miało istotne znaczenie dla oceny i rozstrzygnięcia czy skarżący wywiązał się z warunków zawartej umowy o dofinansowanie; 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie: • naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. w zw. z art. 184 przez ich błędne zastosowanie tj. uznanie, że skarżący wykorzystał środki na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 – skonkretyzowanych w § 12 ust. 3 – 4 umowy o dofinansowanie, w sytuacji gdy w rzeczywistości nie doszło do naruszenia dyspozycji przedmiotowych przepisów oraz postanowień umowy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Pismem procesowym z 7 kwietnia 2021 r. skarżący uzupełnił argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej, podtrzymał zarzuty i w nioski sformułowane w skardze kasacyjnej. Pismem procesowym z 28 kwietnia 2021 r. organ podtrzymał dotychczasowe argumenty i wnioski. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym 6 lutego 2025 r. pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, że przedmiotową skargę kasacyjną oparto na naruszeniu prawa materialnego i prawa procesowego, a autor skargi kasacyjnej tych naruszeń upatruje w podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2024 r. sygn. akt I GSK 429/23, CBOSA). Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi pomimo zaniechania wyczerpującego i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dowolną ocenę zebranych dowodów, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie osiągnął zaplanowanych w umowie o dofinansowanie wskaźników produktu i rezultatu. Podzielając zatem stanowisko sądu I instancji, odnoszące się do prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zważyć nadto trzeba, że w myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2443/21, CBOSA). Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy skarżący wykorzystał otrzymane dofinansowanie niezgodnie z przeznaczeniem z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Sąd I instancji zasadnie uznał, że analiza akt sprawy potwierdza, że skarżący nie osiągnął zaplanowanych w umowie wskaźników produktu i rezultatu. Weryfikacja systemu wykazała, że co prawda w kontekście technicznym system spełniał kryteria systemu B2B, jednakże w systemie nie nastąpiła integracja z systemami partnerów, a zdarzenia biznesowe znajdujące się w systemie realizowane są w ramach sieci lokalnej i związane są wyłącznie z aktywnością strony. Stwierdzony w opinii biegłego z 12 lipca 2017 r. fakt, że system nie realizował automatycznej wymiany danych z partnerami beneficjenta potwierdza brak realizacji aspektu biznesowego projektu. Podstawowy cel realizacji projektu w ramach Działania 8.2 PO IG w postaci pełnego wdrożenia systemu B2B oraz objęcie nim co najmniej dwóch przedsiębiorców, nie został zatem osiągnięty. Sąd Wojewódzki odniósł się do istniejącego materiału dowodowego, i z tą oceną należy się zgodzić. W tej sytuacji nie mógł przynieść skutku zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. W tym miejscu podkreślić należy, że argumentacja prezentowana przez stronę na etapie skargi kasacyjnej odnosi się głównie do wniosków zawartych w opinii z 30 listopada 2015 r. sporządzonej przez biegłego M. K., że zakupiony w ramach projektu system B2B nie spełnia założeń określonych we wniosku o dofinansowanie, gdyż nie dokonano implementacji nowego systemu B2B, lecz użyto gotowego rozwiązania o nazwie [...], który należało jedynie sparametryzować (dostosować) do wymogów beneficjenta. Należy jednak wskazać, że organ w toku postępowania powołał kolejnego biegłego z zakresu informatyki W. C., który dokonał kompleksowej analizy funkcjonalności systemu i w swej opinii z 12 lipca 2017 r. potwierdził, że system w aspekcie technicznym spełniał kryteria systemu B2B, jednakże strona nie wykorzystała go w żadnym zakresie do automatycznej wymiany danych z partnerami biznesowymi, tym samym nie zrealizowała wskaźników produktu i rezultatu określonych w we wniosku o dofinansowane. Strona w treści skargi kasacyjnej w żaden sposób powyższej argumentacji nie podważyła skupiając się głównie na polemice z wnioskami płynącymi z opinii biegłego M. K. w zakresie niespełnienia przez system B2B założeń określonych we wniosku o dofinansowanie, które jak wskazano powyżej nie stanowiły podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw z art. 184 u.f.p. – pkt 2 petitum skargi kasacyjnej – przez ich błędne zastosowanie, wskazać należy, że w orzecznictwie podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości. Mając na uwadze, że strona nie podważyła skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Odnosząc się do wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z 15 stycznia 2021 r., sprecyzowanego w piśmie z 7 kwietnia 2021 r. na okoliczność błędnego ustalenia stanu faktycznego, wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie zastępowanie tego sądu. Ogólnie zauważyć należy, że uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa przez wojewódzki sąd administracyjny z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.