I GSK 616/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 552/21 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 7 maja 2021 r. nr 9002-2021-000552 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A.K. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 552/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. K. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej też: "Dyrektor OR ARiMR", "Dyrektor") z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu przez WSA w Bydgoszczy skargi, czego podłożem było błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż organy administracji publicznej nie naruszyły normy art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w sytuacji gdy organy administracji publicznej wydały decyzje bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, skoncentrowały postępowanie dowodowe na przeprowadzeniu kontroli administracyjnej i dały jej prymat dowodu najważniejszego, zaniechały rozważenia dowodów z załącznika graficznego do wniosku skarżącego o przyznanie płatności, przesłuchania skarżącego, zeznań świadków i strony - sąsiadów skarżącego uprawiających działki przylegające do działki oznaczonej numerem którzy wskazywali, że powierzchnia działki kwalifikującej się do płatności rzeczywiście odpowiada powierzchni działki określonej we wniosku o przyznanie płatności w łączności z dowodem z przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w rezultacie czego błędnie ustaliły wielkości i położenie działki oznaczonej numerem [...], co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do odmowy przyznania płatności w zakresie 2,62 ha, a także na treść wyroku WSA w Bydgoszczy z 5 listopada 2021 r., gdyż doprowadziło do oddalenia skargi na decyzję Dyrektora ORARiMRw Toruniu. Błędnie wobec tego Sąd I instancji uznał, że nie doszło do naruszenia art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a.; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy, braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, w szczególności co do tego, iż obszar działek rolnych skarżącego oznaczonej numerami [...] znajdują się na działkach rolnych i ich powierzchnie nie zostały zawyżone przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności, czyli że obszar upraw działek rolnych obejmuje działki ewidencyjne zadeklarowane przez do systemu płatności, a także nieustosunkowanie się przez Sąd 1 instancji w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji organu II instancji, a w głównej mierze powtarzanie treści decyzji organu administracji publicznej i twierdzenia, że system GIS i ustalane na jego podstawie kwalifikowane obszary MKO, są zawsze prawidłowe, podczas gdy na działkach o dużych nachyleniach, ta metoda wielokrotnie daje niejednoznaczne wyniki i często zafałszowuje rzeczywistość, przez co nie przeprowadzenie przez organ pomiarów na miejscu, doprowadził do nieustalenia stanu faktycznego w tej sprawie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno zawierać ocenę przedstawionych w tej skardze zarzutów. Przepis ten określa tym samym zakres, w jakim NSA realizuje obowiązek uzasadnienia wyroku oddalającego skargę kasacyjną - modyfikując treść normy prawnej zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma zawarta w art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie) umożliwia zatem ograniczenie uzasadnienia wyroku NSA wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, mając powyższe na uwadze, ograniczył rozważania w niniejszej sprawie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego już na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednolicie, że przez ten "wpływ" należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem, a związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc innymi słowy obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były - co trzeba podkreślić - na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny. Również w orzecznictwie podkreśla się, że równie ważnym jak podstawy kasacyjne elementem skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie. Powinno ono zostać sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które skarżący kasacyjne uznaje za naruszone. W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Istotą sporu w poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawie - w obszarze określonym zarzutami skargi kasacyjnej - jest prawidłowość zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w zakresie oceny dokonanej przez ten Sąd zasadności decyzji wydanych przez organy administracji publicznej w przedmiocie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Za podstawę wyroku z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 552/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przyjął stan faktyczny ustalony przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu. W dniu [...] lutego 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bydgoszczy, wydał wobec strony decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na mocy której uchylił dotychczasową decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przyznał płatność JPO do powierzchni zatwierdzonej, tj. 116,7250 ha oraz płatność za zazielenienie do powierzchni zatwierdzonej, tj. 118,69 ha. Organ I instancji w wydanym rozstrzygnięciu zastosował art. 19a ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014, zgodnie z którym, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotność stwierdzonej różnicy. W wydanym rozstrzygnięciu organ I instancji przyznał także płatność dodatkową (redystrybucyjną) do powierzchni 27 ha oraz płatność dla młodych rolników do powierzchni 50 ha. Płatność związaną do powierzchni upraw roślin pastewnych została przyznana do powierzchni stwierdzonej, tj. 3,61 ha, a płatność związaną do powierzchni upraw roślin strączkowych - zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku. Wszystkie przyznane płatności zostały pomniejszone w wyniku zastosowania współczynnika korygującego, określonego w art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013. Ponadto, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Bydgoszczy przyznał stronie kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 1.417,77 zł. W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia 7 maja 2021 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że jak wynika z akt sprawy skarżąca we wniosku o przyznanie płatności na 2019 r. ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do powierzchni 121,31 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej ustalono, że powierzchnia stwierdzona wynosi 118,69 ha. Powołując art. 19a ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 wskazał, że w przedmiotowej sprawie wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych, a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła 2,21 %. Różnica między powierzchnią deklarowaną (kwalifikowaną), a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 2,62 ha. Zgodnie z art. 19a ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 zastosowano zmniejszenie kary administracyjnej o powierzchnię 1,9650 ha. W związku z powyższym, po zastosowaniu zmniejszenia z tytułu przedeklarowania, powierzchnia zatwierdzona do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 116,7250 ha. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wskazał w postanowieniu o wznowieniu postępowania, że w dniu 23 czerwca 2019 r. wykonano nowe ortofotomapy przedstawiające faktyczny stan użytkowania działek w 2019 r. Na podstawie nowych, aktualnych ortofotomap wyznaczone zostały maksymalne kwalifikowalne obszary zgłoszonych działek. Wykaz działek, których maksymalne obszary zgłoszonych działek są mniejsze niż ustalone w trakcie kontroli administracyjnej, poprzedzającej wydanie decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR. W niniejszej sprawie wykaz ten dotyczył działki ewidencyjnej nr: [...]. Ww. okoliczność faktyczna nie była znana organowi I instancji w chwili wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, prawidłowo doszło do wznowienia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Sąd ten wskazał, że w rozpatrywanej sprawie w wyniku kontroli administracyjnej po wznowieniu postępowania ustalono, że powierzchnie działek ewidencyjnych o nr: [...] zostały zawyżone. Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo uwzględnił aktualną wielkość maksymalnego kwalifikowanego obszaru uprawniającego do przyznania płatności i zasadnie nie uznał powierzchni działek deklarowanej przez skarżąca. We wniosku o przyznanie płatności na 2019 r. strona ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do powierzchni 121,31 ha. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej ustalono, że powierzchnia stwierdzona wynosi 118,69 ha. Z kolei zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności powierzchnia upraw roślin pastewnych wynosiła 4,42 ha, natomiast powierzchnia działek rolnych stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wyniosła 4,15 ha. WSA uznał, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił prawidłowo wielkość wykluczeń oraz kwotę przyznanej płatności. Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu analizy zarzutów o charakterze procesowym stwierdza, że są one bezzasadne. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. Podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie nie uzasadnił podnoszonych zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Ponadto kasator, wskazując na brak wyjaśnienia przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, nie wskazał ich, nie powołał także podstaw prawnych oraz nie próbował wykazywać, że zarzuty te miały istotny wpływ na wynik sprawy i treść wyroku Sądu I instancji. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w art. 151 p.p.s.a. było konsekwencją braku stwierdzenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a. oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a., kiedy sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie naruszył prawa akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ww. ustawy). Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Natomiast, zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł proceduralnych przewidzianych przepisach ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w znajdujących w znikomym zakresie przepisach k.p.a. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 k.p.a. formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej kwestionującej ustalenia organu i domagającej się przeprowadzenia kontroli w terenie należy stwierdzić, że Sąd I instancji wyraził prawidłową ocenę, że organ w prowadzonym postępowaniu oparł się na ustaleniu powierzchni działki w oparciu o system informacji geograficznej (GIS), o którym mowa w art. 70 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013. Ortofotomapa jest jedynym prawnie dostępnym instrumentem weryfikacji powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności. Na podstawie nowych ortofotomap wyznaczone zostały mniejsze maksymalne kwalifikowane obszary (MKO) zgłoszonych działek. Skarżąca poza zaprzeczeniem wynikom przeprowadzonej kontroli i polemiką z ustaleniami organu nie przedstawiła żadnego dowodu, który świadczyłby o tym, że dokonane pomiary zostały wykonane w sposób nieprawidłowy i powierzchnia kwalifikowana jest równa zadeklarowanej. Sąd I instancji również prawidłowo wskazał, że zgodnie z art. 59 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 o ile nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu. Organ może zlecić przeprowadzenie kontroli powierzchni działki rolnej, ale tylko wtedy, gdy zgromadzony materiał dowodowy w sprawie jest niejednoznaczny, niepełny i nie pozwala organowi w sposób niebudzący wątpliwości ustalić powierzchnię kwalifikującą się do przyznania płatności na danej działce zgłoszonej płatności. Z powyższego wynika, że kontrole na miejscu w terenie, są niejako uzupełniające wobec podstawowych wynikających w kontroli administracyjnych ortofotomap. W tej sprawie takiej sytuacji nie było, stąd też organ nie miał obowiązku do zwracania się do Biura Kontroli na Miejscu o weryfikację powierzchni przedmiotowych działek. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie został naruszony art. 107 § 3 k.p.a. WSA prawidłowo uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Nadto w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego do poczynionych ustaleń faktycznych, organy Agencji prawidłowo wskazały, że ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni tzw. rzucie ortogonalnym. Pomiar na ortofotomapie jest jednoznaczny z pomiarem dokonanym w terenie. Pomiar taki jest pomiarem urzędowym, ze wszystkimi skutkami tak merytorycznymi, jak też skutkami formalno-prawnymi. Ustalenie powierzchni do płatności przy użyciu systemu komputerowej identyfikacji jest wystarczające i nie ma potrzeby weryfikowania otrzymanego wyniku poprzez - jak tego wywodzi skarżąca - dokonywanie pomiarów urządzeniem GPS i potwierdzaniem tej okoliczności oraz wyników pomiarów zeznaniami świadków. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.