I GSK 609/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Funduszu Składkowego Ubezpieczenia Społecznego Rolników w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5352/21 w sprawie ze skargi P. we W. na postanowienie Funduszu Składkowego Ubezpieczenia Społecznego Rolników w Warszawie z dnia 18 października 2021 r. nr 2/2021 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. odrzuca skargę; 3. zwraca P. we W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych.

Wyrokiem z 5 października 2022 r. V SA/Wa 5352/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. T. Z. P. (dalej: Towarzystwo), stwierdził nieważność postanowienia Funduszu Składkowego Ubezpieczenia Społecznego Rolników (dalej: Fundusz) z 18 października 2021 r. nr 2/2021 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i orzekł o kosztach postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: [...] maja 2017 r. zawarta została między Funduszem, Towarzystwem a Kasą Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego trójstronna umowa ws. współpracy w zakresie realizacji projektu pn. "A. i Z. S. R.". Na mocy porozumienia zawartego 4 października 2017 r. z Funduszem Towarzystwo otrzymało wsparcie finansowe na realizację ww. celu, podzielonego na 5 etapów. W piśmie z 22 października 2019 r. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wypowiedziała umowę z 18 maja 2017 r., wobec czego w piśmie z 9 grudnia 2019 r. Fundusz wypowiedział porozumienie z 4 października 2017 r. W piśmie z 1 września 2020 r. Fundusz wezwał Towarzystwo do zwrotu kwoty 77.280 zł wypłaconych w ramach pierwszej transzy; wezwanie ponowiono w piśmie z 29 września 2020 r. W piśmie z 12 marca 2021 r. Fundusz zawiadomił Towarzystwo o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji określającej przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania udzielonego na realizację projektu. W decyzji z 31 sierpnia 2021 r. nr 1/2021 Fundusz zobowiązał Towarzystwo do zwrotu kwoty 77.280 zł z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od 9 listopada 2017 r. do dnia zapłaty. Od decyzji tej Towarzystwo złożyło, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ponadto odwołanie skierowane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Postanowieniem z 18 października 2021 r. nr 2/2021 Fundusz, powołując się na art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), stwierdził uchybienie przez Towarzystwo terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyjmując, że decyzja została mu doręczona 7 września 2021 r., a środek zaskarżenia wniesiono 22 września 2021 r. Rozstrzygnięcie to zostało przez Towarzystwo zaskarżone skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stwierdzając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., nieważność zaskarżonego postanowienia z 18 października 2021 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do naruszenia przez Fundusz przepisów o właściwości oraz bezpodstawnym zastosowaniu art. 134 k.p.a., który stanowi normę kompetencyjną kierowaną do organu odwoławczego. Organem odwoławczym, stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a., był Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a nie Fundusz. Od wydanej przez Fundusz decyzji przysługiwało odwołanie, które zostało przez stronę skarżącą wniesione i które zainicjowało prawidłowy tryb procesowy, przez co powinno zostać przekazane Ministrowi celem jego rozpatrzenia. Brak było natomiast podstaw do przyjęcia, że od wydanej przez Fundusz decyzji stronie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Z tych względów Sąd uznał, że rozpoznanie zarzutów, odnoszących się do zachowania terminu do wniesienia odwołania, byłoby przedwczesne, ponieważ w pierwszej kolejności powinien tego dokonać organ odwoławczy. Od powyższego wyroku Fundusz wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zażądano uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a ponadto rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku ku temu podstaw, a to: 1) "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c)" w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że Zarząd Funduszu nie może być traktowany jako "minister" w rozumieniu k.p.a. w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, 2) "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c)" w zw. z art. 76 ust. 1, art. 76a ust. 3 i art. 76b ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r. poz. 266 ze zm.; dalej: "ustawa ubezpieczeniowa") poprzez uznanie, że odesłanie zawarte w tych przepisach jest przejawem umiejscowienia Zarządu Funduszu poza systemem organów administracji publicznej spełniających kryteria kwalifikacji jako "minister" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., 3) "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c)" w zw. z art. 76 ust. 1, art. 76a ust. 3 i art. 76b ust. 3 ustawy ubezpieczeniowej poprzez uznanie, że stosowanie w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym przez Zarząd Funduszu przepisów k.p.a. dotyczących "ministra" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest wyłączone, 4) "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c)" w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.) w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057 ze zm.) poprzez uznanie, że organem odwoławczym w stosunku do Zarządu Funduszu jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w sytuacji kiedy zgodnie z art. 76a ust. 1 ustawy ubezpieczeniowej nadzór nad Funduszem sprawuje Rada Nadzorcza Funduszu, 5) "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c)" w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zarządu Funduszu w zakresie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji administracyjnej jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, 6) "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c)" w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że Zarząd Funduszu nie może być traktowany jako "minister" w rozumieniu k.p.a. w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uznanie, że od decyzji Zarządu Funduszu służy odwołanie, a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, II. prawa materialnego – "art. 145 § 1 ust. 1 lit. a)" p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Zarząd Funduszu wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. przyjmując, że Fundusz nie jest "ministrem" w rozumieniu tego artykułu oraz niedokonanie oceny charakteru prawnego Zarządu Funduszu na podstawie przepisów regulujących "jej" ustrój zawartych w art. 76 ust. 1 oraz art. 76a ust. 3 ustawy ubezpieczeniowej. W przekonaniu autora skargi kasacyjnej, stanowisko Sądu pierwszej instancji o niewłaściwości Funduszu jako organu odwoławczego było błędne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest wobec Funduszu organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. W toku postępowania wydane przez Fundusz rozstrzygnięcie należało traktować jak decyzję wydaną przez ministra, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., a sam Fundusz traktować jako centralny organ administracji publicznej. Pomimo, że ustawa nie określa wprost, że Zarząd Funduszu jest organem centralnym (ministrem, w rozumieniu przepisów k.p.a.), to wniosek taki wyprowadzić należy z całościowej analizy przepisów tej ustawy. Zakres nadzoru nad Funduszem sprawowany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi został jednoznacznie określony w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Nadaje on Funduszowi statut oraz zatwierdza projekt planu finansowego. Kompetencje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawach dotyczących działalności Funduszu nie uprawniają do przyjęcia, że jest on organem wyższego stopnia w stosunku do Funduszu, który jest odrębną osobą prawną, co wynika wprost z art. 76 ust. 1 ustawy ubezpieczeniowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Przypadki te wymienione zostały w przepisach art. 183 § 2 p.p.s.a. Należy do nich m.in. dopuszczalność drogi sądowej, która dotyczy w szczególności przypadku, kiedy kontroli sądu administracyjnego poddano sprawę niewymienioną w przepisach art. 3 - art. 5 p.p.s.a. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Szczegółowa analiza zarzutów wykazała, że dotyczyły one w istocie jednego zagadnienia, jakim było określenie organu właściwego do rozpatrzenia środka odwoławczego od decyzji wydanej przez Fundusz. Fundusz stał na stanowisku, że w postępowaniu tym powinien być traktowany jako centralny organ administracji publicznej, a wydaną przez siebie decyzję traktować jako decyzję wydaną przez ministra, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., co z kolei implikowało rodzaj środka odwoławczego, jaki należało wnieść od wydanej decyzji oraz określało organ, do którego należało taki środek odwoławczy skierować. Sąd pierwszej instancji uznał, że Fundusz nie był właściwym organem odwoławczym, którym powinien być Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Sporne zagadnienie miało naturę przede wszystkim materialnoprawną, a w dalszej kolejności funkcjonalną i ustrojową, zaś jej źródłem były opisane wyżej umowa i porozumienie. Wymagało ono dokonania uprzedniej oceny, czy w zaistniałych między ww. podmiotami relacjach prawnych Funduszowi przysługiwał prawny status organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., uprawnionego do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a także czy rozstrzygnięta sprawa miała charakter administracyjny lub została przez ustawodawcę poruczona rozstrzygnięciu organu administracji publicznej lub innemu podmiotowi wymienionemu w art. 1 pkt 2 k.p.a., ale w trybie administracyjnym. Dopiero po przesądzeniu administracyjnego charakteru sprawy możliwe byłoby określenie formy prawnej rozstrzygnięcia, jakie powinno zostać podjęte, oraz wskazanie organu właściwego do rozpoznania środka odwoławczego od wydanego przez Fundusz aktu z zakresu administracji publicznej. Wymienione zagadnienia miały bezpośredni związek z oceną dopuszczalności skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – oceną dopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym. Jeżeli bowiem droga sądowa okazuje się niedopuszczalna, sąd administracyjny obowiązany jest, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucić. Niedopuszczalność drogi sądowej stanowi także jedną z podstaw nieważności postępowania sądowego, którą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej uwzględnić z urzędu. Organizację Funduszu określają przepisy ustawy ubezpieczeniowej. Fundusz ma osobowość prawną, a funkcje zarządu pełni z urzędu Prezes Kasy (art. 76 ust. 1). Decyzja, której dotyczył wniesiony przez Towarzystwo środek zaskarżenia, nie została wydana przez Prezesa Kasy w granicach upoważnienia określonego w art. 36 ust. 1, ale przez Fundusz, który udzielił Towarzystwu wsparcia finansowego, o którym mowa w art. 77a ust. 1. Z powołanego ostatnio przepisu wynika, że ze środków Funduszu mogą być wspierane działania ze sfery zadań publicznych, wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 6, 10, 15 i 23 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz działania na rzecz: 1) zapobiegania wypadkom i nieszczęśliwym zdarzeniom w gospodarstwach rolnych, 2) rehabilitacji leczniczej, 3) pomocy w zakresie likwidacji szkód zaistniałych w gospodarstwach rolnych w wyniku klęsk żywiołowych i innych sytuacji kryzysowych - na rzecz ubezpieczonych i świadczeniobiorców oraz członków ich rodzin, o których mowa w art. 29 ust. 2. Z art. 77a ust. 3 ustawy ubezpieczeniowej wynika z kolei, że wsparcie takie jest udzielane po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert. Do udzielenia tego wsparcia stosuje się odpowiednio przepisy art. 13 ust. 2 i 3, art. 14, art. 15 ust. 1-2a, 2f-2j i 4, art. 16 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 17-18a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ustawa ubezpieczeniowa nie określa, w jakim charakterze Fundusz realizuje swoje zadania, o których mowa w art. 77a ust. 1 ustawy ubezpieczeniowej. Z powołanych przepisów wynika tylko, że wsparcia udziela się w trybie konkursu ofert, na podstawie umowy zawieranej w formie pisemnej pod rygorem nieważności, stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Natomiast w art. 77a ust. 7 ustawy ubezpieczeniowej postanowiono, że wsparcie, o którym mowa w ust. 1, 5 i 6, nie stanowi dotacji w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Sąd pierwszej instancji, przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi, przyjął dopuszczalność drogi administracyjnej w sprawie, w której Fundusz zobowiązał Towarzystwo w formie decyzji do zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i w której Towarzystwo wniosło środki odwoławcze w postaci odwołania i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o których mowa w art. 127 § 1 lub § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera argumentacji, która umożliwiłaby prześledzenie analizy tego zagadnienia i przemawiałaby za przyjęciem dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji takiej uprzedniej oceny powinno nastąpić w granicach wynikających z przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., ponieważ zależało od niej, czy sprawa, która pozostawała przedmiotem sporu między Funduszem a Towarzystwem, miała charakter administracyjny, czy cywilny. Na podstawie wyników takiej analizy, przez wzgląd na konstytucyjną zasadę praworządności (zob. art. 7 Konstytucji RP), Sąd pierwszej instancji powinien był dojść do wniosku, że sporna sprawa miała charakter cywilny, a nie administracyjny. Nie mogła zatem zostać poddana kontroli sądu administracyjnego, przez co skarga Towarzystwa powinna była zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jak zaznaczono wyżej, udzielone przez Fundusz wsparcie nie stanowiło dotacji w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Brak jest również przepisu prawa, który wskazywały by, że mający osobowość prawną Fundusz, będący państwową osobą prawną w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, został z mocy prawa powołany do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, stosownie do art. 5 § 2 pkt 3 oraz art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jak podnosi się w literaturze prawniczej, cechą postępowań, do których stosuje się przepisy k.p.a., jest to, że dotyczą one sposobu procedowania organów administracji publicznej (podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej) w sprawach indywidualnych z zakresu prawa administracyjnego. Kompetencja do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej nie wynika jednak z k.p.a., lecz przepisów odrębnych (zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (do art. 1), LEX/el.2025). Postępowanie określone w art. 1 § 1 k.p.a. jest tzw. ogólnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Przepisy k.p.a. mają zastosowanie, gdy spełnione są przesłanki określone w tym przepisie, wskazujące na typ organu stosującego prawo, normy prawne przez ten organ stosowane, decyzje co do stosowania prawa oraz sprawy będące przedmiotem tych decyzji (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 19/03). Relacje między Funduszem a Towarzystwem opierały się zaś na umowie cywilnoprawnej zawartej między podmiotami prawa prywatnego (cywilnego), a nie na akcie z zakresu administracji publicznej i podległości administracyjnej. Publicznoprawne źródło pochodzenia środków udzielonego wsparcia albo zaliczenie Funduszu do jednostek sektora finansów publicznych tej kwalifikacji nie zmieniają. Przepisów k.p.a. nie stosuje się do postępowania w sprawach cywilnych. Dochodzenie zwrotu wsparcia z wykorzystaniem instrumentów prawnych określonych w ustawie o finansach publicznych, w tym przewidzianych w art. 169 ust. 1 i 6, na które powoływał się Fundusz, wymagałoby szczególnego odesłania ustawowego, za który nie można uznać dyspozycji art. 34 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, kreującej jedynie prawo do nadzoru i kontroli wykonania umowy. Nie obejmuje ono możliwości podejmowania przez Fundusz wobec strony umowy działań władczych, tak na etapie określania obowiązku zwrotu, jak i wykorzystania środków i instrumentów właściwych dla egzekucji administracyjnej. Uprawnienie takie z ustawy ubezpieczeniowej nie wynika nawet w sposób pośredni, gdyż odesłanie w art. 77a ust. 3 ustawy ubezpieczeniowej dotyczy wyłącznie przepisów art. 13 ust. 2 i 3, art. 14, art. 15 ust. 1-2a, 2f-2j i 4, art. 16 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 17-18a ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Jego brak oznacza, że wykorzystanie przez Fundusz trybu administracyjnoprawnego do odzyskania nienależnie wydatkowanych środków wsparcia nie było prawnie dopuszczalne. Z powołanych regulacji materialnoprawnych nie można wyodrębnić "sprawy administracyjnej" (elementów stosunku administracyjnoprawnego), która mogłaby zostać przez Fundusz autorytatywnie rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej (por. uchwałę NSA o sygn. akt II GPS 1/06 i przywołane w niej odesłania do literatury prawniczej: T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004; M. Matczak: Kompetencja organu administracji publicznej, Zakamycze 2004). Zaliczenie Funduszu do jednostek sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych i ustanowienie go dysponentem środków publicznych nie odbiera czynnościom tego podmiotu związanych z udzielaniem przedmiotowego wsparcia charakteru cywilnoprawnego. Funduszowi nie nadaje zaś statusu organu administracji publicznej w rozumieniu k.p.a., choć powierzono mu realizację pewnych zadań z zakresu administracji publicznej; nie ma on jednak uprawnień do podejmowania wobec beneficjentów umowy działań władczych. Spór wynikający z zawartej z Towarzystwem umowy/porozumienia powinien być rozstrzygnięty na drodze cywilnoprawnej, nie wyłączając postępowania sądowego przed sądem powszechnym, ale nie sądem administracyjnym. Sporne należności nie stanowią także "innych niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym", o których mowa w ustawie o finansach publicznych, ponieważ nie stanowią środków, które mogłyby zasilić budżet państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo państwowego funduszu celowego (zob. art. 60, art. 61 i art. 67 ustawy o finansach publicznych). Ich dochodzenie przez Fundusz powinno zatem nastąpić z wykorzystaniem instrumentów o charakterze cywilnoprawnym, właściwych dla charakteru zawartej z beneficjentem umowy/porozumienia. Wydany przez Fundusz 31 sierpnia 2021 r. dokument oznaczony nr 1/2021, podpisany przez Dyrektora Biura Zarządu Funduszu Składkowego, nie stanowi w znaczeniu prawnym decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., ani innego aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Co najwyżej mógłby zostać zakwalifikowany jako wezwanie Towarzystwa do zapłaty. Wskazany błąd terminologiczny w żadnej mierze nie uruchomił drogi administracyjnoprawnej i nie wykreował sprawy administracyjnej. Nie powinien w konsekwencji spowodować uruchomienia drogi sądowoadministracyjnej, także odnośnie do dokumentu z 18 października 2021 r. nr 2/2021, błędnie nazwanego postanowieniem. Z art. 15 k.p.a. wynika, że dwuinstancyjne jest jedynie postępowanie administracyjne, a nie błędnie uznane za takie przez podmiot, któremu nie powierzono władczego załatwiania spraw indywidualnych w trybie określonym w k.p.a. Rozstrzygnięcie na podstawie art. 134 k.p.a. może być wydane wyłącznie w sprawie administracyjnej lub skierowanej przez ustawodawcę do załatwienia w takim trybie. Wskazany błąd nie spowodował, że Fundusz stał się organem administracji publicznej lub powinien być traktowany jako taki organ albo podmiot, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., nad którym w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym występowałby organ wyższego stopnia. Na gruncie ustawy ubezpieczeniowej status organu przysługuje wyłącznie Prezesowi KRUS w sprawach ściśle określonych w tej ustawie, wśród których nie wymieniono dochodzenia nienależnie wydatkowanych środków wsparcia udzielonego przez Fundusz. Brak było zatem podstaw także do ustalania właściwego organu odwoławczego (organu wyższego stopnia), przez co rozważania prawne Sądu pierwszej instancji okazały się całkowicie nieadekwatne do stanu zawisłej przed nim sprawy. Sąd ten nie dokonał właściwej oceny charakteru pisma Funduszu z 31 sierpnia 2021 r. i błędnie ocenił pismo z 8 października 2021 r. nr 2/2021. Powinien, zamiast stosować środki prawne określone w przepisach art. 145 § 1 p.p.s.a., odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z argumentacją, jak zaprezentowana wyżej. Zaniechanie tegoż i ustalenie tej okoliczności z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza stwierdzenie podstawy nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w postaci niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem administracyjnym. W świetle art. 189 p.p.s.a. obligowało to Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, ponieważ skarga ulegała odrzuceniu już przez wojewódzki sąd administracyjny. O zwrocie wpisu od skargi w kwocie 100 zł orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.