I GSK 599/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 6 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt III SAB/Wr 2951/21 w sprawie ze skargi A na bezczynność Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 2951/21 oddalił skargę A na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Od powyższego wyroku spółka wniosła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako; p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na; 1. zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Wsi z dnia 23/10/2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Rozwój przedsiębiorczości - rozwój usług rolniczych" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji w tworzenie i rozwój działalności pozarolniczej" objętego PROW na lata 2014-2020 (Dz.U. 2015.1843 z póżn. zm., dalej jako Rozporządzenie) i oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że kontrola sądowoadministracyjna stanowiska Organu w przedmiocie wniosku z dnia 9 czerwca 2021 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku pomocowego mogłaby nastąpić wyłącznie w ramach skargi na pozostawienie wniosku pomocowego bez rozpatrzenia (co nastąpiło pismem z dnia 10 maja 2021 r.), podczas gdy wniosek pomocowy został przez Skarżącą wniesiony po terminie, zatem Organ prawidłowo pismem z dnia 10 maja 2021 r. pozostawił wniosek pomocowy Skarżącej bez rozpatrzenia; 2. zastosowanie art. 151 p.p.s.a. w zw. z: a. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 1842 ze zm., dalej jako; Ustawa o szczególnych rozwiązaniach), b. art. 67b oraz art. 67c ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020r. poz. 217 z póżn. zm.. dalej jako; Ustawa PROW) w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 904, dalej jako: Ustawa o zmianie ustawy PROW). i w konsekwencji oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że Organ nie pozostaje w bezczynności, skoro pismami z dnia 30 czerwca i 3 sierpnia 2021 r. Organ odniósł się do wniosku Skarżącej z dnia 9 czerwca 2021 r. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku pomocowego, podczas gdy powyższe pisma nie załatwiały wniosku Skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku pomocowego, rozstrzygały go jedynie pozornie i nie niwelowały stanu bezczynności Organu. W związku z ww. zarzutami (podstawami kasacyjnymi) spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek pomocowy Skarżącej został przez Organ pozostawiony bez rozpatrzenia pismem Organu z dnia 10 maja 2021r. na skutek złożenia przedmiotowego wniosku po terminie, czego Skarżąca nie kwestionuje, gdyż w istocie wniosek pomocowy został złożony w dniu 16 lutego 2021 r., zaś termin do złożenia wniosków upływał w dniu 15 lutego 2021r. W konsekwencji wniesienie skargi administracyjnej na ww. czynność Organu byłoby oczywiście bezzasadne. W istocie bowiem zgodnie z § 13 ust. 1 Rozporządzenia w przypadku zaistnienia przeszkód formalnych, a taką jest złożenie wniosku po terminie, negatywne załatwienie wniosku przyjmuje postać pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Przedmiotem zaskarżenia nie mogło być zatem pozostawienie wniosku pomocowego Skarżącego bez rozpatrzenia, ponieważ wniosek pomocowy Skarżącej rzeczywiście był spóźniony. Jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku pomocowego został złożony pismem z dnia 9 czerwca 2021r. właśnie na skutek ww. informacji z dnia 10 maja 2021 r. o pozostawieniu wniosku pomocowego Skarżącej bez rozpatrzenia. Nie sposób zatem przyjąć, aby kontrola prawidłowości merytorycznej stanowiska organu w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku pomocowego (wyrażonego w pismach z dnia 30 czerwca i 3 sierpnia 2021 r.) miałaby się odbyć w ramach skargi na pozostawienie wniosku pomocowego bez rozpatrzenia. Jedyną czynnością Organu, której przedmiotem było pozostawienie wniosku pomocowego Skarżącej bez rozpatrzenia było pismo Organu z dnia 10 maja 2021 r. i tej czynności nie sposób skutecznie kwestionować. W ocenie Skarżącego Sąd I instancji również błędnie przyjmuje, że w sprawie wniosku Skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wniosku pomocowego Organ dokonał czynności, do której był zobowiązany. WSA we Wrocławiu wskazuje w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, że załatwiając wniosek o przywrócenie terminu wniesiony na podstawie art. 15 zzzzzn² ustawy o szczególnych rozwiązaniach, Organ winien - w razie pozytywnego rozpatrzenia wniosku kontynuować postępowanie w sprawie przyznania pomocy, a w razie jego negatywnego rozpatrzenia - poinformować stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Tymczasem w ocenie Skarżącej negatywne rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu winno było skutkować odmowa przywrócenia przedmiotowego terminu i wówczas można by mówić o załatwieniu żądania strony, które by mogło ewentualnie podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. W okolicznościach zaś niniejszej sprawy Organ pismami z dnia 30 czerwca i 3 sierpnia 2021 r. poinformował zaś Skarżącą, iż brak jest podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku pomocowego (tak w piśmie z dnia 30 czerwca 2021 r.), w tym do wydania postanowienia w tym przedmiocie w trybie art. 58 k.p.a. (tak w piśmie z dnia 3 sierpnia 2021 r.). Po pierwsze jednak Organ w żadnym miejscu w ramach ww. pism nie wskazał, że pozostawia wniosek Skarżącej o przywrócenie terminu bez rozpatrzenia. Po drugie Organ poprzestał w ramach ww. pism na podaniu argumentacji przemawiającej za tym, że Skarżącej takowy wniosek o przywrócenie terminu w ogóle nie przysługuje, zatem Organ o nim w żaden sposób nie rozstrzyga. Podkreślono, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy PROW organ administracji publicznej winien stać na straży praworządności i zasadę tę należy powiązać z zasadą z art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, która nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te rozstrzygnięcia, które nie wymagają formy decyzji administracyjnej czy postanowienia, a w których stronie odmawia się zastosowania określonych przepisów praw. Należy wskazać, że słusznie Sąd 1 instancji uznaje, że w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku pomocowego składanego w trybie Ustawy PROW przepisy k.p.a. nie mają w całości zastosowania (w szczególności nie ma zastosowania art. 58 k.p.a), co przekłada się na to, że organ nie wydaje w tym przedmiocie postanowienia, lecz dokonuje określonej czynności. Błędnym jednak jest w ocenie Skarżącej przyjęcie, że Organ tej czynności dokonał, skoro Organ poinformował Skarżącą, iż nie rozpatrzy jej wniosku o przywrócenie terminu złożonego na podstawie art. 15 zzzzzn² ustawy o szczególnych rozwiązaniach argumentując, że Ustawa o zmianie ustawy PROW Organowi to uniemożliwia. W istocie zatem Organ wniosku Skarżącej nie rozpoznał (tj. ani nie zawarł ze Skarżącą umowy wobec pozytywnego załatwienia wniosku, ani nie poinformował Skarżącej o odmowie przywrócenia terminu wobec niespełnienia przesłanek Nie sposób zatem uznać, że Organ dokonał czynności, do której był zobowiązany, skoro nie wypowiedział się merytorycznie o wniosku o przywrócenie terminu uznając, że nie ma ku temu podstaw prawnych. Uznać należy, że wyżej wskazanymi pismami Organ jedynie pozornie rozstrzygnął o wniosku Skarżącej o przywrócenie terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Niezbędne jest jednocześnie precyzyjne wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Wskazać należy, że naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Ocena zasadności tego zarzutu może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Uzasadniając ten zarzut należy wykazać, że Sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy wskazać, jaki przepis powinien być zastosowany, dlaczego powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Co ważne, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z kolei, zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17). Powyższa skarga zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Pomimo ich sformułowania skarga kasacyjna nie zawiera wyjaśnienia i uzasadnienia jak powyższe uchybienia miałyby wpłynąć na wynik sprawy. W żaden sposób nie podnosi argumentacji, że miały one istotny wpływ na rozstrzygnięcia. Co w zasadzie już winno skutkować uznaniem jej zarzutów za bezzasadne. Jednocześnie podkreślenia wymaga, na co wskazał prawidłowo Sąd I instancji, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, że sąd nie wnika w merytoryczną i procesową zasadność czynności procesowych, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenia administracyjne albo została dokonana stosowna czynność. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy wypełniono go w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1256/21). Z tego względów również merytoryczna kontrola sądu w rozpoznawanej sprawie musiała sprowadzić się do oceny czy organ administracji podjął w sprawie czynności, do których był obowiązany. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17). W tym zakresie Sąd I instancji trafnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie mówić o bezczynności organu na jakimkolwiek etapie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej. W toku sprawy kolejne działania skarżącej spotykały się z reakcją organu w odpowiedniej formie. Wniosek pomocowy, który - jak przyznaje sama skarżąca spółka – został złożony z uchybieniem terminu określonego w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia PROW, wskazanego w Ogłoszeniu Prezesa ARiMR o terminie naboru wniosków (a obejmującego okres od 30 listopada 2020 r. do 15 lutego 2021 r.) został załatwiony pismem z 30 czerwca 2021 r., w którym organ poinformował bowiem stronę o zakończeniu sprawy, a przy tym odniósł się do twierdzeń wniosku o przywrócenie terminu. Z kolei wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku pomocowego, a więc wniosek w którego załatwieniu spółka zarzuca organowi bezczynność, spotkał się również z odpowiedzią organu. Organ bowiem pismem z 3 sierpnia 2021 r. poinformował stronę o braku podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku pomocowego. Jednocześnie odniósł się do twierdzeń skarżącej dotyczących stosowania art. 15zzzzzn² ustawy COVID uznając, że przepis ten nie miał zastosowania z uwagi na treść art. 67c ustawy o PROW. Trudno w tej sytuacji zatem mówić o bezczynności organu. Nie ma zarazem podstaw do twierdzenia, że wniosek o przywrócenie terminu nie spotkał się z odpowiedzią organu z uwagi na treść ww. pisma z 3 sierpnia 2021 r. czy też na formę, jaką przybrała odpowiedź organu. Należy mieć bowiem na uwadze przywołany wcześniej art. 34 ust. 2 ustawy PROW. Organ nie mógł więc odpowiedzieć na wniosek skarżącej inaczej niż dokonując określonej czynności, w szczególności odpowiedź ta nie mogła przybrać formy postanowienia, z uwagi na ograniczone stosowanie k.p.a. w niniejszej sprawie. Pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o przywrócenie terminu musiałoby zatem skutkować przystąpieniem do rozpoznawania wniosku pomocowego, negatywne - poinformowaniem strony o niedopuszczalności lub braku podstaw do rozpoznania wniosku (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie). Ocena prawidłowości merytorycznej stanowiska organu w tej kwestii tj. w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku pomocowego, może być wówczas dokonana przez sąd administracyjny w ramach kontroli rozstrzygnięcia kończącego postępowanie zainicjowane wnioskiem pomocowym, a więc - w okolicznościach niniejszej sprawy - w razie wniesienia skargi na pozostawienie wniosku pomocowego bez rozpatrzenia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.