I GSK 580/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. Sp. k. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 534/25 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia 30 stycznia 2025 r. nr MJWPU.WOD.420-02GM/24 w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. Sp. k. w W. na rzecz Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 17 marca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 534/25, działając na podstawie art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 – 2027 (Dz. U. 2022 poz. 1079; dalej zwanej: ustawą wdrożeniową), oddalił skargę G. sp. z o.o. sp. k. w W. (dalej zwaną: skarżącą lub spółką) na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej zwanego: organem lub MJWPU) z 30 stycznia 2025 r. nr MJWPU.WOD.420-02GM/24 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu. Przedmiot kontroli sądu I instancji w niniejszej sprawie stanowiła informacja MJWPU z 30 stycznia 2025 r. nieuwzględniająca protestu spółki od wyników oceny wniosku nr FEMA.01.03-IP.01-02GM/24 o dofinansowanie realizacji projektu "[...]", złożonego w ramach naboru nr FEMA.01.03-IP.01- 015/24, która została wydana w następstwie stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 13 grudnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2988/24, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazania sprawy MJWPU do ponownego rozpatrzenia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku sądu I instancji zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez błędne uznanie, że MJWPU przeprowadziła postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, co stoi w sprzeczności z argumentacją przywołaną przez skarżącą w złożonej skardze, która wskazuje, że ocena złożonego przez skarżącą wniosku o dofinansowanie dokonana przez organ, jak i złożonego protestu, nie została przeprowadzona w sposób przejrzysty i rzetelny oraz niezgody z postanowieniami Regulaminu wyboru projektów FEMA.01.03-fP.01-015/24, w szczególności z załącznikiem nr 17.5.1 – Kryteria wyboru projektów; 2) art. 73 ust. 8 pkt 1) lit. a) ustawy wdrożeniowej przez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że ocena zgłoszonego projektu przez MJWPU została przeprowadzona w sposób prawidłowy i tym samym nie doszło do naruszenia prawa, co skutkowało, przyjęciem, że nie miało to istotnego wpływu na wynik dokonanej oceny przez organ oraz brakiem przekazania sprawy właściwej instytucji w celu jej ponownego rozpatrzenia; 3) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej "p.p.s.a."), w związku z art. 7, 8, 9, 11, 12, 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej zwanej: k.p.a.) przez zaniechanie szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze, ograniczenie się do przychylenia się do stanowiska organu, co skutkowało pozbawieniem skarżącego możliwości zweryfikowania przesłanek, jakimi kierował się sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ – jak już wskazano na początku – Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa (a zatem z podaniem stosownych jednostek redakcyjnych przywoływanych regulacji), które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym także wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Niezbędne jest zatem wskazanie w niej konkretnych przepisów, które zdaniem skarżącego zostały naruszone przez sąd I instancji. Powyższe wskazanie powinno obejmować numer artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych ustawy. Powołanie się na całość przepisu, który został podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne, nie pozwala bowiem na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia. Powyższe uwagi były niezbędne z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów ustawowych. Przede wszystkim kasator nie wskazał w petitum skargi kasacyjnej ustawowych podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1) p.p.s.a.; art. 174 pkt 2) p.p.s.a.) – tym samym nie określił czy zarzuca naruszenie prawa procesowego czy materialnego. Ponadto w pkt 3) petitum skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 8, 12, 77 i 107 k.p.a., które to przepisy zawierają mniejsze jednostki redakcyjne. W tym przypadku autor skargi kasacyjnej powinien wskazać, która z tych jednostek redakcyjnych została naruszona – czego jednak nie czyni. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 28 listopada 2011 r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2693/15). W skardze kasacyjnej nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Zarzucając art. 141 § 4 p.p.s.a. w przedmiotowej sprawie wskazano na zaniechanie przez WSA szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze, ograniczenie się do zbiorczego przychylenia się do stanowiska organu, co skutkowało pozbawieniem skarżącej możliwością zweryfikowania przesłanek, jakimi kierował się sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok. Tak skonstruowany zarzut powinien zawierać informację, do których zarzutów petitum skargi sąd I instancji nie odniósł się. Jest to o tyle istotne, że sąd I instancji nie jest zobowiązany odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji niemających istotnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to tym bardziej zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 5181/16). Ponadto skarżąca kasacyjnie powinna wykazać, że zarzuty, do których sąd się nie odniósł, miały istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej skardze kasacyjnej takiego uzasadnienia brak. Skarżąca nie wskazuje, do którego zarzutu sformułowanego w petitum skargi sąd I instancji nie odniósł się. Ponadto nie wskazuje na czym polegał istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Nie jest natomiast możliwe żeby Naczelny Sąd Administracyjny domyślał się jaki jest kierunku zaskarżenia. Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia art. 141 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł być uwzględniony. Przechodząc z kolei do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, na wstępie podkreślenia wymaga, że kluczową dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy jest okoliczność, że sprawa już była przedmiotem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 13 grudnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2988/24 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym w sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ustawodawca zawarł w tym przepisie dwie odrębne instytucje pozostające ze sobą w związku i mające znaczenie w kontekście związania nimi zarówno sądu, który je sformułował, jaki i organu, do którego są one bezpośrednio adresowane. Ocena prawna zawarta w wyroku sądu administracyjnego utraci moc wiążącą tylko w wypadku zmiany stanu prawnego, jeśli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, jak również w razie zmiany istotnych okoliczności faktycznych lub w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną w trybie przewidzianym prawem (np. uchylenie orzeczenia przez sąd wyższej instancji). Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Odstąpienie od tego nakazu, bezwzględnie wynikającego z art. 153 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zauważyć, że związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną przy ponownym rozpoznawaniu sprawy oznacza, że skarżący nie może skutecznie oprzeć skargi na podstawach sprzecznych z tą oceną prawną. Sąd administracyjny będzie wówczas zobowiązany do oddalenia skargi. Ograniczenie takie jest logiczną konsekwencja postanowień wnikających z art. 153 p.p.s.a. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się, zatem do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 792/10). W związku z powyższym skarżąca, chcąc wykazać, że organ nie wypełnił wskazań zawartych w prawomocnym orzeczeniu, a sąd I instancji w kontrolowanym wyroku tego nie uwzględnił, powinien podnieść zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Skarżąca tego jednak nie uczyniła ani w petitum skargi kasacyjnej, ani też w jej uzasadnieniu – sformułowała zarzuty skargi kasacyjnej w taki sposób, jakby wyrok WSA w Warszawie 13 grudnia 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 2988/24 nie istniał. Skoro zaś skarga kasacyjna nie wskazuje wadliwego zastosowania przez sąd I instancji normy zawartej w art. 153 p.p.s.a. (braku powołania tego przepisu w podstawie skargi kasacyjnej), to nie jest możliwe rozpoznanie takiego ewentualnego naruszenia (brakiem możliwości weryfikacji prawidłowości stanowiska skarżącej zawartego w zarzutach sformułowanych w pkt 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej). Biorąc pod uwagę ww. okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 2 lit. b Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).