I GSK 570/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Tomasz Dąbrowski po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 594/25 w sprawie ze skargi O. we W. na rozstrzygnięcie Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz O. we W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 594/25 po rozpoznaniu skargi O. W. (dalej "strona" albo "skarżąca"): 1. stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, 2. zasądził od Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej na rzecz O. W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Skarżąca 30 września 2024 r. złożyła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako Instytucji Pośredniczącej (dalej: IP) przeprowadzającej postępowanie wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Poprawa atrakcyjności oferty kulturalnej O.W. przez rozbudowę budynku i modernizację wyposażenia - etap I", złożonego w ramach naboru w trybie konkurencyjnym do działania 7.1 Infrastruktura kultury i turystyki kulturowej Programu Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko 2021-2027 (nr naboru: [...]), 1 Rozwój infrastruktury kultury (zabytkowej i niezabytkowej). Pismem z 17 grudnia 2024 r. znak: [...] poinformowała skarżącą o negatywnej ocenie projektu z powodu niespełnienia obligatoryjnego kryterium wyboru projektów tj. Kryterium pn. "Kompletność dokumentacji aplikacyjnej i spójność informacji zawartych we wniosku, załącznikach do wniosku". Zgodnie bowiem z Regulaminem wyboru projektów w sposób konkurencyjny (dalej: Regulamin) pkt 83: (...) Ocena "NIE" w przynajmniej jednym kryterium, obligatoryjnym powoduje negatywną ocenę wniosku; pkt 105: Jeżeli chociażby jedno kryterium obligatoryjne nie jest spełnione, projekt uzyskuje negatywną ocenę w rozumieniu art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej. W wyniku rozpoznania protestu pismem z 31 stycznia 2025 r. Minister – działając na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – poinformował skarżącą o nieuwzględnieniu protestu. W uzasadnieniu informacji organ zgodził się z ustaleniami IP, że żadne z trzech przedstawionych przez skarżącą pozwoleń konserwatorskich nie obejmuje czasu, który wskazał on jako termin rozpoczęcia prac w swoim projekcie, czyli IV kwartał 2025 r. Minister stwierdził, że IP nie kwestionowała przedłożonych przez skarżącą pozwoleń konserwatorskich pod względem tego, czy zawarte w nich określenie granic czasowych powinno wskazywać okres prowadzenia prac, czy termin ważności decyzji, a jedynie w kontekście braku ujęcia w nich okresu, który obejmowałby planowane rozpoczęcie prac w ramach projektu. Skarżąca zaskarżyła to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 594/25 ją uwzględnił. Sąd I instancji podkreślił, że zarówno Instytucja Zarządzająca, jaki i Instytucja Pośrednicząca zgodnie stwierdziły, że skarżąca nie przedstawiła (także na skutek wezwania do uzupełnienia dokumentacji) ważnej decyzji z terminem umożliwiającym rozpoczęcie prac budowlano – konserwatorskich zgodnie z harmonogramem realizacji projektu przedstawionym we wniosku o dofinansowanie. Tego warunku nie spełnia bowiem dołączone do wniosku o dofinansowanie pozwolenie konserwatorskie z datą ważności do 31 grudnia 2020 r. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się Sąd I instancji, który wskazał, że z niekwestionowanych przez organy okoliczności sprawy wynika, że skarżąca rozpoczęła i prowadzi prace związane z rozbudową O.W. nieprzerwanie od grudnia 2012 r. na podstawie aktualnego na dzień rozpoczęcia robót pozwolenia konserwatorskiego oraz pozwolenia na budowę. To, że termin ważności decyzji (pozwolenia konserwatorskiego) upłynął przed terminem prac budowlanych zaplanowanych w ramach projektu (zgodnie z informacją w zakładce "Zadania" wniosku o dofinansowanie rozpoczęcie zadania nr 1 - "Roboty budowlane - rozbudowa O. etap I" nastąpi w październiku 2025 r.), a rozpoczętych wcześniej na podstawie ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, zdaniem sądu, że termin realizacji prac wskazany w dołączonych do wniosku pozwoleniach konserwatorskich nie umożliwia rozpoczęcia prac w terminie wynikającym z harmonogramu realizacji projektu. Sąd I instancji stwierdził, że w świetle powyższego, a także wobec braku w Regulaminie postanowień wskazujących, że w ramach naboru będą brane pod uwagę wyłącznie projekty nowe, a wykluczone zostają projekty realizowane w ramach rozpoczętych procesów inwestycyjnych negatywna ocena w zakresie spełnienia jednego z kryteriów obligatoryjnych pn. "Kompletność dokumentacji i spójność informacji zawartych we wniosku, załącznikach do wniosku" zawarta w zaskarżonym rozstrzygnięciu została podjęta z naruszeniem art. 54 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, a także z naruszeniem Regulaminu (pkt 86 i 90) poprzez dokonanie oceny wniosku o dofinansowanie z naruszeniem zasady równego traktowania wnioskodawców. Jak bowiem słusznie wskazuje skarżąca, przyjęta przez organ wykładnia kryterium kompletności i spójności wniosków faworyzuje wnioskodawców, którzy planują rozpoczęcie prac inwestycyjnych kosztem wnioskodawców, którzy są w toku procesu budowlanego. Jednocześnie organ nie zakwestionował, że skarżąca uzyskała decyzję o pozwoleniu na budowę bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Następnie organ, na podstawie art. 74 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 66 pkt 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. poz. 1079, z późn. zm.), dalej "ustawa wdrożeniowa" zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2025 r. sygn. akt. V SA/Wa 594/25. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 3 § 3 p.p.s.a oraz art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 68 ustawy wdrożeniowej polegające na braku rozpoznania przez Sąd legalności dokonanej przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej weryfikacji prawidłowości oceny projektu (brak rozpoznania legalności rozstrzygnięcia w przedmiocie protestu) i ograniczeniu się przez Sąd wyłącznie do analizy prawidłowości oceny projektu przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - doprowadziło Sąd do uwzględnienia skargi i stwierdzenia naruszenia przepisów przy ocenie projektu, a także przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, podczas gdy zaskarżonym aktem było rozstrzygnięcie protestu wydane przez Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, a zatem właściwe było, oprócz zbadania czy ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, zbadanie legalności rozstrzygnięcia Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej; 2) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 3 p.p.s.a oraz art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy wdrożeniowej polegające na zastosowaniu niewłaściwego kryterium kontroli sądowej przy badaniu czy ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, Sąd bowiem dokonał analizy poprzez ocenę procesu inwestycyjnego oraz ocenę ważności pozwolenia konserwatorskiego w kontekście prowadzenia robót budowlanych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy - doprowadziło do uwzględnienia skargi i stwierdzenia przez Sąd, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i miało to istotny wpływ na wynik oceny, podczas gdy Sąd powinien dokonać analizy czy ocena projektu była zgodna z prawem na podstawie kryterium legalności - poprzez pryzmat przepisów prawa i Regulaminu wyboru projektów oraz ustanowionych kryteriów i wymaganych dokumentów; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 8 pkt 1 lit a ustawy wdrożeniowej i w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w zw. z art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej i w zw. z pkt 86 i 90 Regulaminu wyboru projektów oraz w zw. z kryterium nr 5 zawartym w pkt 72 część XIV- Etapy Oceny projektów w Regulaminie wyboru projektów i w zw. z pkt 39 w załączniku nr 1 do Regulaminu wyboru projektów - Lista załączników do wniosku o dofinansowanie w części III - Załączniki obowiązkowe dla projektów dotyczących zabytków polegające na: a) braku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, w jaki sposób ocena projektu dokonana była z naruszeniem art. 54 ust 1 w zw. z art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej i w jaki sposób błędnie oceniono spełnienie kryterium nr 5 zawartego w pkt 72 Regulaminu wyboru projektów i wymogu z pkt 39 załącznika nr 1 do Regulaminu wyboru projektów, gdyż w uzasadnieniu wyroku nie ma odniesienia do oceny projektu dokonanej przez instytucję oceniającą i do jej weryfikacji dokonanej przez instytucję odwoławczą, a jedynie odniesienie do kwestii ważności pozwoleń konserwatorskich, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie kontroli rozstrzygnięcia Sądu I instancji i uniemożliwienie ustalenia czy przesłanki, na których oparł się Sąd I instancji są trafne bowiem od tego zależał wynik sprawy (uwzględnienie skargi bądź nieuwzględnienie); b) niedostatecznym wyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku, w jaki sposób instytucja oceniająca projekt oraz instytucja rozpatrującą protest naruszyły pkt 86 i 90 Regulaminu wyboru projektów, gdyż Sąd w uzasadnieniu wyroku na str. 10 ograniczył wyjaśnienie do jednego zdania "przyjęta przez organ wykładania kryterium kompletności i spójności wniosków faworyzuje wnioskodawców, którzy planują rozpoczęcie prac inwestycyjnych kosztem wnioskodawców, którzy są wtoku procesu budowlanego", co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uniemożliwienie kontroli rozstrzygnięcia Sądu I instancji i uniemożliwienie ustalenia czy przesłanki, na których oparł się Sąd I instancji są trafne bowiem od tego zależał wynik sprawy (uwzględnienie skargi bądź nieuwzględnienie); c) polegające na braku konkretnego zredagowania wskazań, co do dalszego postępowania, skierowanych do Instytucji odwoławczej - organu, poprzez niekonkretne stwierdzenie "należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu", podczas gdy rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku dotyczą głównie kwestii ważności pozwolenia konserwatorskiego zamiast kwestii zgodności oceny projektu oraz kwestii zgodności weryfikacji oceny projektu z prawem (m.in. ustawą wdrożeniową, Regulaminem wyboru projektów, kryteriami, wymogami naborowymi), co miało istotny wpływ na wynika sprawy, bowiem uniemożliwia organowi zastosowanie się do wskazań Sądu pierwszej instancji i wykonanie wyroku; II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 43 i art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 105 Regulaminu wyboru projektów i w zw. z kryterium nr 5 zawartym w pkt 72 część XIV- Etapy Oceny projektów w Regulaminie wyboru projektów i w zw. z pkt 39 Załącznika nr 1 do Regulaminu wyboru projektów - Lista załączników do wniosku o dofinansowanie w części III - Załączniki obowiązkowe dla projektów dotyczących zabytków poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że negatywna ocena projektu wydana w wyniku nieposiadania przez skarżącą pozwolenia konserwatorskiego z datą ważności pozwolenia obejmującą prace ujęte w harmonogramie projektu nie oznacza niespełnienia kryterium obligatoryjnego "Kompletność dokumentacji i spójność informacji zawartych we wniosku, załącznikach do wniosku", bowiem możliwe jest prowadzenie prac budowlanych wskazanych w harmonogramie na podstawie pozwolenia konserwatorskiego nie obejmującego datą ważności okresu ujętego w harmonogramie projektu, podczas gdy zgodnie z nr 1 do Regulaminu wyboru Projektów (pkt 39) obligatoryjnym w postępowaniu naborowym projektów na etapie oceny formalnej projektów było pozwolenie konserwatorskie posiadające termin obejmujący daty wskazane w harmonogramie projektu; 2) art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz pkt 86 i pkt 90 Regulaminu Wyboru Projektów w zw. z kryterium nr 5 zawartym w pkt 72 część XIV - Etapy Oceny projektów w Regulaminie wyboru projektów w zw. z pkt 39 Załącznika nr 1 do Regulaminu wyboru projektów - Lista załączników do wniosku o dofinansowanie w części III - Załączniki obowiązkowe dla projektów dotyczących zabytków poprzez ich błędną wykładnię, tym samym błędne pojmowanie przez Sąd I instancji równego traktowania wnioskodawców przejawiające się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słowami "wykładnia kryterium kompletności i spójności wniosków faworyzuje wnioskodawców, którzy planują rozpoczęcie prac inwestycyjnych kosztem wnioskodawców, którzy są w toku procesu budowlanego", podczas gdy instytucje wymagały od wszystkich wnioskodawców takich samych dokumentów niezależnie od etapu realizacji inwestycji, a faworyzowaniem byłoby wymaganie od części wnioskodawców pozwolenia konserwatorskiego z datą obejmującą okres ujęty w harmonogramie realizacji inwestycji, a od części wnioskodawców lub chociażby jednego niewymaganie dostarczenia tego dokumentu; W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.), ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie. Na podstawie art. 203 pkt 2 wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca w pełni poparła stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Organ wnosząc skargę kasacyjną podniósł zarzuty natury materialnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i procesowej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w ramach których zarzucił Sądowi I instancji niewłaściwą kontrolę dokonanej przez organ oceny wniosku o dofinansowanie. Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy w pierwszej kolejności rozważyć zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż mogą one mieć istotny wpływ na przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny, a w konsekwencji wpływać na ocenę zarzutów związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić zarzutów naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 68 i art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 73 ust. 1 i ust. 5 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Według art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na rozstrzygnięcie organu oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów. Zgodnie z art. 73 ust. 8 ustawy wdrożeniowej wskazuje na rozstrzygnięcia, które może wydać sąd rozpoznający skargę. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. W rozumieniu art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie – art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, kiedy Sąd stwierdzi naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie - ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bo Sąd I instancji uzasadnił wyrok zgodnie z treścią tego przepisu, a w uzasadnieniu zawarł wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. Zgodnie z tym unormowaniem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie zarówno kontroli instancyjnej, jak i na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. Sama okoliczność, że strona nie godzi się z twierdzeniami, tezami lub wnioskami sformułowanymi w uzasadnieniu, nie oznacza, że uzasadnienie jest wadliwe w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna je łącznie. Wypada przypomnieć, że przedmiotem oceny organów był wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Poprawa atrakcyjności oferty kulturalnej O.W. przez rozbudowę budynku i modernizację wyposażenia - etap I", złożonego w ramach naboru w trybie konkurencyjnym do działania 7.1 Infrastruktura kultury i turystyki kulturowej Programu Fundusze Europejskie na Infrastrukturę, Klimat, Środowisko 2021-2027 (nr naboru: [...]), 1 Rozwój infrastruktury kultury (zabytkowej i niezabytkowej). Przypomnieć należy, że ramy prawne wyboru projektów do dofinansowania określone zostały w ustawie wdrożeniowej oraz Regulaminie i jego załącznikach. W sprawie niniejszej sporne jest uznanie przez Sąd I instancji, który nie zgodził się z organem, że skarżąca nie spełniła jednego z obligatoryjnych kryteriów tj. kryterium nr 5 "Kompletność dokumentacji aplikacyjnej i spójności informacji zawartych we wniosku, załącznikach do wniosku". Zarówno Instytucja Zarządzająca, jaki i Instytucja Pośrednicząca zgodnie stwierdziły, że skarżąca nie przedstawiła (także na skutek wezwania do uzupełnienia dokumentacji) ważnej decyzji z terminem umożliwiającym rozpoczęcie prac budowlano – konserwatorskich zgodnie z harmonogramem realizacji projektu przedstawionym we wniosku o dofinansowanie. Według organu, tego warunku nie spełnia dołączone do wniosku o dofinansowanie pozwolenie konserwatorskie z datą ważności do 31 grudnia 2020 r. Zgodnie z art. 45 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny (ust. 1), a także zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (ust. 2). Regulacja ta jest zespołem norm prawnych regulujących uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania w sprawie dofinansowania projektu, zapewniającą przede wszystkim obronę interesów prawnych beneficjenta. Reguły te znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki spójności obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zachodzi wówczas, kiedy konkurs nie został przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny zapewniający stronie równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności i równości dotyczą każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego postępowania konkursowego. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17, tamże). Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17; orzeczenie dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zasadność stawianych przez organ zarzutów kasacyjnych uznał, że są one bezpodstawne a stanowisko Sądu I instancji uznał za w pełni trafne. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji projekt rozpoznawany jest w trzech etapach: - Etap I - ocena formalna: ocena projektów w kryteriach obligatoryjnych (wskazanych w pkt. 72 Regulaminu), - Etap II - ocena merytoryczna: ocena projektów we wszystkich kryteriach rankingujących (wskazanych w pkt. 73 Regulaminu), - Etap III - ocena ostateczna: ocena projektu w kryteriach obligatoryjnych (wskazanych w pkt. 74 Regulaminu). Ocena formalna jest oparta o kryteria obligatoryjne (określone w pkt. 72 Regulaminu). Weryfikacja dokonywana jest pod kątem spełnienia bądź niespełnienia danego kryterium na podstawie listy sprawdzającej na etapie oceny formalnej (załącznik nr 4a i 4b do Regulaminu). Co istotne, warunkiem przejścia do kolejnego etapu oceny (tj. oceny merytorycznej) jest spełnienie przez projekt wszystkich kryteriów obligatoryjnych (przewidzianych na tym etapie oceny) lub wskazanie, że dane kryterium nie dotyczy projektu. Jeżeli chociaż jedno kryterium obligatoryjne nie jest spełnione, projekt uzyskuje negatywną ocenę w rozumieniu art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej (pkt 104 i 105 Regulaminu). W sprawie niniejszej organ uznał, że strona nie spełniła jednego z obligatoryjnych kryteriów tj. kryterium nr 5 "Kompletność dokumentacji aplikacyjnej i spójności informacji zawartych we wniosku, załącznikach do wniosku". Z niekwestionowanych przez organy okoliczności sprawy wynika, że skarżąca rozpoczęła i prowadzi prace związane z rozbudową O.W. nieprzerwanie od grudnia 2012 r. na podstawie aktualnego na dzień rozpoczęcia robót pozwolenia konserwatorskiego oraz pozwolenia na budowę. Do wniosku o dofinansowanie skarżąca załączyła bowiem: pozwolenie na budowę (decyzja nr [...]); pozwolenie zamienne na budowę (decyzja nr [...]); pozwolenie konserwatorskie (decyzja nr [...]); pozwolenie konserwatorskie zamienne (decyzja nr [...]) z datą ważności do [...] grudnia 2020 r.; dziennik budowy dla inwestycji "Rozbudowa O.W. wraz z budową sceny letniej [...]" na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że organ nieprawidłowo zastosował art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz art. 86 i 90 Regulaminu Wyboru Projektu. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że Sąd I instancji prawidłowo stwierdził że termin ważności decyzji (pozwolenia konserwatorskiego) ma charakter formalny, a nie materialnoprawny, co oznacza, że jego upływ nie powoduje, że decyzja przestaje obowiązywać w obrocie prawnym. Zatem dopóki ta ostateczna decyzja nie zostanie uchylona, zmieniona, nie zostanie stwierdzona jej nieważność lub wygaśnięcie w jednym nadzwyczajnych trybów administracyjnych przewidzianych w k.p.a., dopóty pozostaje ona w obrocie. Wymóg stawiany przez organ nie wynika z treści Regulaminu, zwłaszcza z przywołanych w skardze kasacyjnej jego punktów 105 i 72. Również załącznik nr 1 Regulaminu (pkt 39) nie stawia takiego wymogu przed podmiotem składającym wniosek. Wbrew autorowi skargi kasacyjnej, punkt ten określa, że "pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac objętych wnioskiem wraz z programem prac konserwatorskich. Termin realizacji prac wskazany w decyzji WKZ musi umożliwiać ich rozpoczęcie w terminie wynikającym z harmonogramu realizacji projektu". Zatem, skoro przedstawiona decyzja konserwatora była w obrocie prawnym, to umożliwiała w oparciu o nią realizację prac w terminie wynikającym z harmonogramu realizacji projektu. Dlatego też, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem art. 54 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, a także z naruszeniem Regulaminu (pkt 86 i 90) poprzez dokonanie oceny wniosku o dofinansowanie z naruszeniem zasady równego traktowania wnioskodawców. Trzeba bowiem podkreślić, że działająca w sprawie instytucja ma obowiązek respektowania zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów, a także równości traktowania wszystkich wnioskodawców aplikujących w ramach danego konkursu, poprzez zapewnienie im równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów, ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjętych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane. Natomiast zasada rzetelności związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2020 r., I GSK 2063/19, tamże). Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w sposób w pełni zgodny z obowiązującymi ww. zasadami uznał, że przyjęta przez organ wykładnia kryterium kompletności i spójności wniosków faworyzuje wnioskodawców, którzy planują rozpoczęcie prac inwestycyjnych kosztem wnioskodawców, którzy są w toku procesu budowlanego. Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanego naruszenia przepisów prawa materialnego i podjęte rozstrzygnięcie w pełni odpowiada przepisom ustawy wdrożeniowej. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).