I GSK 556/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Lu 469/23 w sprawie ze skargi J.T. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 15 czerwca 2023 r. znak 0601-IEE.7192.100.2023.2 w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (WSA w Lublinie, Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 24 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Lu 469/23 oddalił skargę J. T. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie z dnia 15 czerwca 2023 r., znak 0601-IEE.7192.100.2023.2 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił J. T. zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez: 1. naruszenie art. 8 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 7, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP polegające na odmowie bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, co doprowadziło do zaakceptowania przez Sąd I instancji zastosowania przepisu art. 24 ust. 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1009, dalej: u.s.u.s.), w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa prowadzi do konieczności uznania, że ww. przepis ustawy jest niezgodny ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP w zakresie w jakim umożliwia doprowadzenie przez organ do braku przedawnienia zobowiązań obywatela RP wobec Państwa wskutek zaniechania przez ten organ działania polegającego na umorzeniu bezskutecznej egzekucji. 2. naruszenie art. 6, 8, 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 u.s.u.s. poprzez odmowę zastosowania przez Sąd zasad ogólnych postępowania administracyjnego tj. zasady praworządności, budowania zaufania do władzy publicznej oraz zasady przekonywania przejawiające się w: - braku umorzenia postępowania egzekucyjnego, pomimo wystąpienia przesłanek do jego umorzenia, prowadzące do tego, że w realiach niniejszej sprawy organ prowadził przez wiele lat niecelową egzekucję; - braku wykazania w uzasadnieniu jakie konkretnie czynności w jakich odstępach czasu były przez organ wykonywane w stosunku do poszczególnych tytułów wykonawczych. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wniósł o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi: a) czy przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s. jest zgodny z. art. 2, art. 7, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim nie uzależnia stanu zawieszenia biegu terminu przedawnienia roszczeń publicznoprawnych od aktywnej postawy organu egzekucyjnego tj. podejmowania przez organ egzekucyjny w określonych odstępach czasu danych czynności egzekucyjnych; b) czy przepis art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm., dalej: u.p.e.a.) jest zgodny z art. art. 2, art. 7, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim umożliwia organowi prowadzenie egzekucji administracyjnej pomimo wystąpienia przesłanek do jego umorzenia w postaci braku majątku lub źródła dochodu zobowiązanego, z których jest możliwe wyegzekwowanie środków pieniężnych przewyższających koszty egzekucyjne. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zasygnalizować, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji dotyczy postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym, którym odmówiono umorzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze kasacyjnej nie zaskarżono naruszenia art. 59 § 2 u.p.e.a., w związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do wypowiedzenia się w zakresie naruszenia ww. przepisu w realiach tej sprawy. W konsekwencji nie ma również podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym tego przepisu. Zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej jakoby wskazany wyżej przepis naruszał art. 2, art. 7, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim nie uzależnia stanu zawieszenia biegu terminu przedawnienia roszczeń publicznoprawnych od aktywnej postawy organu egzekucyjnego tj. podejmowania przez organ egzekucyjny w określonych odstępach czasu danych czynności egzekucyjnych oraz odnoszącej się do niego argumentacji. Otóż zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja odwołuje się do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., SK 40/12, który co należy szczególnie podkreślić, dotyczył problematyki przedawnienia należności podatkowych, a nie składek na ubezpieczenie społeczne. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że ocena konstytucyjności zaskarżanych regulacji nie może być dokonywana w sposób oderwany od konkretnej sytuacji prawnej, w tym w szczególności od dziedziny prawa, jakiej dotyczy (podobnie wyrok TK z dnia 20 maja 2020 r., P 2/18). Należy bowiem wziąć pod uwagę nie tylko zaskarżony przepis, ale również uwzględnić cały kontekst prawny związany z ukształtowaniem danej instytucji przez ustawodawcę. Nie można poprzestać tylko na ocenie wyodrębnionych elementów konstrukcji, nie biorąc pod uwagę jej celu i funkcji, jakie ma spełniać w obrocie prawnym. Zbyt wąskie ujęcie problemu i brak osadzenia go w realiach konkretnej sprawy i stosunków prawnych, których będzie on dotyczyć, może prowadzić do niewłaściwych wniosków. Mimo że wyrok o sygn. SK 40/12 dotyczy świadczeń o charakterze publicznoprawnym, istnieje zasadnicza różnica między podatkiem a składką na ubezpieczenie społeczne. To, co odróżnia składki od podatków, to przede wszystkim ich celowy i wzajemny charakter. Podatki, choć stanowią dochody budżetowe (samorządowe), z których realizowane są zadania i funkcje publiczne, nie mają charakteru ekwiwalentnego. Podatnik w zamian za uiszczany podatek nie uzyskuje bezpośrednio żadnego świadczenia wzajemnego. Co do zasady, całość dochodów budżetowych, niezależnie od tytułu stanowiącego podstawę ich poboru, przeznaczana jest na ogół wydatków planowanych w danym roku. Składki, w przeciwieństwie do podatków, nie zasilają budżetu państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, których cała suma dochodów przeznaczana jest na wydatki, lecz wpływają bezpośrednio na konto Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS). Stanowią jeden z zasadniczych przychodów tego funduszu. Wywierają znaczący wpływ na jego kondycję finansową, która przekłada się na sytuację finansową ubezpieczonych, uprawnionych do wypłaty świadczeń. Natomiast ekwiwalentny charakter składki oznacza jej powiązanie ze wzajemnym świadczeniem ze strony funduszu. Nie jest to pełna ekwiwalentność o charakterze kapitałowym, lecz ustalona w ustawie z uwzględnieniem zasad równości i solidarności. W związku z tym nieuiszczanie składek przez płatników powoduje przerzucenie ciężaru wypłaty świadczeń na fundusz, a tym samym pośrednio na tych, którzy wywiązują się z ciążących na nich obowiązków. Instytucja przedawnienia (w tym zobowiązań podatkowych) – na co zwrócił uwagę TK w wyroku z 17.07.2012 r. (P 30/11, OTK-A 2012/7, poz. 81) – służy równocześnie realizacji dwóch istotnych wartości konstytucyjnych – konieczności zachowania równowagi budżetowej oraz stabilizacji stosunków społecznych poprzez wygaszanie zadawnionych zobowiązań podatkowych. Przedawnienie zobowiązań podatkowych, choć nie jest expressis verbis uregulowane w ustawie zasadniczej, znajduje w związku z tym oparcie w wartościach konstytucyjnie chronionych. Zdaniem Trybunału (wyrok TK z 19.06.2012 r., P 41/10, OTK-A 2012/6, poz. 65) zarówno wprowadzenie przedawnienia w prawie podatkowym, jak i określenie terminu, w jakim ono nastąpi, pozostawione jest uznaniu ustawodawcy. Może on wybierać między różnymi konstrukcjami przedawnienia, ustanawiając odrębne terminy przeprowadzenia czynności weryfikujących wywiązywanie się podatników z ich obowiązków oraz odrębne terminy dla procedury egzekucji należności. Terminy te nie mogą jednak być zbyt krótkie, ponieważ wyłączałyby zapewnienie realizacji zasady powszechności i sprawiedliwości podatkowej, ani nie mogą pozostawać zbyt długie, czyniąc przedawnienie instytucją pozorną. Ustanowiony mechanizm przedawnienia w prawie podatkowym nie może skłaniać podatników do uchylania się od opodatkowania i traktowania przedawnienia instrumentalnie, w kategoriach narzędzia pozwalającego uniknąć zapłaty podatku po pewnym czasie. Zasadą jest bowiem płacenie podatków, a nie oczekiwanie, że nastąpi przedawnienie zobowiązania podatkowego (zob. wyrok TK z 17.07.2012 r., P 30/11, OTK-A 2012/7, poz. 81). Stanowisko powyższe odnieść należy również do należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Przedstawione powyżej rozważania prowadzą do wniosków sprzecznych ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej. Zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej okazał się zatem niezasadny. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym konstytucyjności art. 24 ust. 5b u.s.u.s. tego przepisu. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego zawarte w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. W tym zakresie w skardze tej nie zawarto jakiegokolwiek uzasadnienia. Ponadto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dla swojej skuteczności, wymagają wykazania, poza ich rzeczywistym wystąpieniem, także możliwego wpływu na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy przy tym rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej (które rzeczywiście wystąpiło), a zaskarżonym orzeczeniem. Związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (wszak uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie co najmniej hipotetycznej, ale wiarygodnej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Innymi słowy, wymagane jest wykazanie oraz uzasadnienie, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, zaś w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok byłby lub mógłby być inny. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.