I GSK 554/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 marca 2025 r. sygn. akt III SA/Po 79/25 w sprawie ze skargi [...] na orzeczenie Zarządu Województwa W. z dnia 15 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa W. na rzecz [...] 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 marca 2025 roku, sygn. akt III SA/Po 79/25 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wielkopolskiego Związku Pracodawców w Poznaniu na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 15 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Programu Regionalnego Fundusze Europejskie dla Wielkopolski 2021-2027 w pkt 1 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę Zarządowi Województwa Wielkopolskiego w celu ponownego rozpatrzenia protestu. W pkt 2 zasądził od organu na rzecz strony 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wielkopolski Związek Pracodawców w Poznaniu (dalej także jako strona, skarżący) złożył wniosek o dofinansowanie projektu "Rozwój organizacji partnera społecznego Wielkopolskiego Związku Pracodawców oraz jego członków poprzez kompleksowe działania, doposażenie oraz specjalistyczne wsparcie" w ramach naboru dla działania 6.17 "Budowanie potencjału społeczeństwa obywatelskiego i partnerów społecznych", ogłoszonego w ramach programu regionalnego "Fundusze Europejskie dla Wielkopolski 2021-2027". Jak wynika z karty oceny merytorycznej projektu, łącznie przyznano projektowi 85 punktów za kryteria merytoryczne. Wniosek otrzymał zatem więcej niż minimum wynoszące 70 punktów, ale nie został dotrzymany wymóg spełnienia każdego z kryteriów merytorycznych w minimum 70% przez co wniosek nie został skierowany do kolejnego etapu ( pkt 3.2.25 Regulaminu wyboru projektów). W kryterium merytorycznym nr 5 "Doświadczenie i wiarygodność wnioskodawcy i partnerów (jeżeli projekt jest realizowany w partnerstwie) w kontekście osiągnięcia celów projektu" osoba oceniająca przyznała 13 punktów na maksymalną liczbę 20 punktów. Odjęto 7 punktów uznając, że zachodzi obawa wyrządzenia szkody w mieniu publicznym, z uwagi na następujące fakty: a) członkiem skarżącej jest Centralna Agencja Rozliczeń sp. z o.o., z którą w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego, rozwiązano w trybie natychmiastowym 3 umowy o dofinansowanie projektów; b) ww. spółka jest podmiotem wykluczonym z możliwości ubiegania się o dofinansowanie (zgodnie z art. 207 ust. 4 i art. 210 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych); c) negocjacje projektu były prowadzone z [...] , która współpracowała z ww. spółką (m.in. posiadała dostęp do sytemu SL, umożliwiającego rozliczanie trzech wspomnianych wyżej projektów); d) na etapie negocjacji przedłożono rozeznania rynku, gdzie oferentami były [...] podczas realizacji wskazanych projektów, dla których rozwiązano umowy. Orzeczeniem Komisji Odwoławczej z 15 stycznia 2025 r., nie uwzględniono złożonego prze stronę protestu. Komisja Odwoławcza zgodziła się z opinią osoby oceniającej wniosek. Zgodnie z definicją kryterium nr 5, zawartą w regulaminie wyboru projektów, w ramach kryterium weryfikowane jest doświadczenie wnioskodawcy i partnerów (jeśli dotyczy) w szczególności w kontekście dotychczasowej jego/ich działalności i możliwości weryfikacji jej rezultatów w obszarze, w którym udzielane będzie wsparcie na rzecz grupy docelowej. Wiarygodność wnioskodawcy i partnerów (jeśli dotyczy) weryfikowana jest m.in. poprzez ustalenie, czy wnioskodawca/partner nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej (0/7 pkt); nie występowały opóźnienia lub problemy w realizacji projektu/-ów na etapie rozliczania wniosków o płatność, w tym czy zostały zrealizowane założone do osiągnięcia wskaźniki (0/3 pkt). Kryterium jest weryfikowane przede wszystkim w oparciu o zapisy wniosku, doświadczenie Instytucji Zarządzającej oraz pozyskane przez nią informacje. Zgodnie ze statutem skarżącej, [...] jako pełnoprawny członek związku, przez możliwość głosowania podczas walnego zgromadzenia bierze czynny udział w procesie zarządczym i decyzyjnym skarżącej. Komisja Odwoławcza zwróciła uwagę na świadome działanie właścicieli spółki mające na celu zachowanie dotychczasowej nazwy spółki przy równoczesnej zmianie faktycznego podmiotu funkcjonującego w obrocie prawnym. Podmiot wpisany na listę podmiotów wykluczonych figuruje pod numerem [...] , przy czym: a. umowy ze spółką ([...]) zostały rozwiązane w trybie natychmiastowym w dniu 08 grudnia 2023 r.; b. zgodnie z danymi widniejącymi w PWG i KRS w dniu 22 grudnia 2023 r. nazwa spółki (funkcjonującej pod nr. [...] ) została zmieniona - z [...] c. z PWG i KRS wynika, że w dniu 01 października 2024 r. [...]. została zawieszona, d. z danych PWG i KRS wynika, że w dniu 23 stycznia 2024 r. zmianie uległa nazwa innej spółki (w której [...] Organ podkreślił, że [...] aktywnie uczestniczyła w rozliczeniu trzech projektów, dla których, z uwagi na rażące nieprawidłowości, umowy zostały rozwiązane, posiadała pełny dostęp do systemu i była odpowiedzialna za rozliczanie wskazanych projektów. Mając na uwadze, iż prezes skarżącej w wiadomości przesłanej w systemie LSI wskazał, że "w sprawie prawidłowości uzupełnień proszę o bezpośredni kontakt z p. [...]", należy stwierdzić, iż p. Jesiołowska aktywnie uczestniczyła w negocjacjach projektu. Proces uzupełnień wniosku i negocjacji wniosku decyduje o finalnym kształcie projektu, w tym budżetu. Działania te powinny być przeprowadzone przez osoby, wobec których Instytucja Zarządzająca, dysponująca środkami publicznymi, nie ma wątpliwości co do ich rzetelności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z 25 marca 2025 r., stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazał sprawę Zarządowi Województwa Wielkopolskiego do ponownego rozpatrzenia protestu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że w uzasadnionych przypadkach właściwa instytucja może odmówić zawarcia umowy o dofinansowanie projektu albo odmówić podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu, jeżeli zachodzi obawa wyrządzenia szkody w mieniu publicznym w następstwie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu albo podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu, w szczególności gdy w stosunku do wnioskodawcy będącego osobą fizyczną lub członka organów zarządzających wnioskodawcy niebędącego osobą fizyczną toczy się postępowanie karne lub karne skarbowe za przestępstwo składania fałszywych zeznań, przekupstwa, przeciwko mieniu, wiarygodności dokumentów, obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi, obrotowi gospodarczemu, systemowi bankowemu albo inne związane z wykonywaniem działalności gospodarczej lub popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowych, w związku z dofinansowaniem, które zostało udzielone ze środków publicznych na realizację projektu temu wnioskodawcy, podmiotowi powiązanemu z nim osobowo lub kapitałowo lub członkowi organów zarządzających tego wnioskodawcy lub podmiotu." (art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej). Przez podmioty powiązane należy rozumieć podmioty, między którymi występują powiązania, o których mowa w art. 3 ust. 3 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.), niezależnie od tego, czy na podstawie umowy o dofinansowanie projektu albo decyzji o dofinansowaniu projektu ma być udzielona pomoc publiczna." (art. 61 ust. 5 ustawy wdrożeniowej). Sąd wskazał, że skarżący związek poinformował, że otrzymał od organu dwie różne karty oceny merytorycznej projektu oraz kartę oceny formalnej wniosku, natomiast organ nie doręczył innej dokumentacji w tym informacji o wynikach oceny projektu (k. 155, 156-159, 160-184 i 213-269). Spośród doręczonych dwóch różnych kart oceny merytorycznej projektu jedna została podpisana elektronicznie 16 listopada 2024 r. i zatwierdzona podpisem elektronicznym 18 listopada 2024 r. (k. 184), druga została podpisana jak i zatwierdzona elektronicznie w dniu 23 grudnia 2024 r. (k. 211). Do późniejszej karty oceny merytorycznej projektu nawiązano w zaskarżonym orzeczeniu Komisji Odwoławczej i ta karta została przedłożona Sądowi - razem ze skargą. Sąd pierwszej instancji zauważył także, że orzeczenie Komisji Odwoławczej koncentrowało się na kryterium merytorycznym punktowym nr 5 "Doświadczenie i wiarygodność wnioskodawcy i partnerów (jeżeli projekt jest realizowany w partnerstwie) w kontekście osiągnięcia celów projektu". Obie karty oceny merytorycznej projektu różniły się co do tego właśnie kryterium. W karcie oceny merytorycznej projektu podpisanej 16 listopada 2024 r. za spełnienie kryterium merytorycznego nr 5 osoba oceniająca przyznała maksymalną ilość punktów – 20, łączna liczba punktów wyniosła 92; podsumowała, że projekt został skierowany do negocjacji. W karcie oceny merytorycznej projektu podpisanej 23 grudnia 2024 r. za spełnienie kryterium merytorycznego nr 5 osoba oceniająca przyznała tylko 13 punktów na maksymalną liczbę 20 punktów. Odjęła 7 punktów uznając, że zachodzi obawa wyrządzenia szkody w mieniu publicznym, łączna liczba punktów wyniosła 85; podsumowała, że projekt nie został skierowany do negocjacji. Odjęcie 7 punktów z 20 możliwych do uzyskania za kryterium nr 5 miało negatywne konsekwencje dla wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z pkt 3.2.25 Regulaminu wyboru projektów, wniosek zostaje odrzucony, jeżeli nie uzyska przynajmniej 70% punktów za spełnienie każdego z kryteriów merytorycznych a także co najmniej 70 punktów podczas oceny spełniania kryteriów merytorycznych punktowych. Skarżący uzyskał wprawdzie 85 punktów w karcie oceny merytorycznej projektu podpisanej 23 grudnia 2024 r., ale wniosek nie spełnił wymogu co uzyskania najmniej 70% punktów za spełnienie kryterium nr 5. Doręczenie dwóch różnych kart oceny merytorycznej projektu, bez informacji o zatwierdzonym wyniku oceny projektu jest sprzeczne z wymogami prowadzenia postępowania w zakresie wyboru projektów. Jest oczywiste, że takie procedowanie organu spowodowało dezorientację wnioskodawcy co do dalszych losów projektu, skoro ten sam projekt został oceniony raz pozytywnie i raz negatywnie dla wnioskodawcy. Sąd pierwszej instancji podał, że literalna wykładnia art. 56 ust. 4 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021- 2027 (Dz.U. 2022 poz. 1079, dalej także jako ustawa wdrożeniowa) prowadzi do wniosku, że dla ustawodawcy informacja o zatwierdzonym wyniku oceny projektu jest osobnym dokumentem, innym niż karta oceny merytorycznej i zawarte w niej uzasadnienia oceny spełnienia poszczególnych kryteriów, skoro ustawodawca każe zatwierdzać wyniki oceny projektów – przez właściwą instytucję. W sprawie nie ma pewności, która ocena merytoryczna projektu została zatwierdzona przez instytucję zarządzającą (art. 56 ust. 2 ustawy wdrażającej). Z przedstawioną wykładnią przepisów art. 56 ust. 4 w zw. z ust. 2 ustawy wdrożeniowej koresponduje przepis pkt. 3.2.27 Regulaminu, zgodnie z którym w przypadku odrzucenia wniosku na etapie oceny merytorycznej Instytucja Organizująca Nabór przekazuje wnioskodawcy pisemną informację o uzyskaniu oceny negatywnej oraz pouczenie o możliwości wniesienia protestu. Kopia wypełnionej karty oceny formalnej i merytorycznej jest dołączana do przesłanej wiadomości (pkt 3.2.28 Regulaminu). Zaznaczył także, że informacja o ocenie wniosku istnieje w sprawie, w wersji elektronicznej (k. 153). Skarżący nie otrzymał informacji o uzyskaniu oceny negatywnej z dołączoną kartą oceny merytorycznej; zamiast tego otrzymał dwie istotnie różne karty oceny merytorycznej projektu, co stanowi istotne naruszenie art. 45 ust. 1-2 ustawy wdrożeniowej oraz regulaminu konkursu - pkt 3.2.27 Regulaminu. W następstwie stwierdzanych nieprawidłowości Sad pierwszej instancji uznał, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 61 ust. 4 w zw. z ust. 5 ustawy wdrożeniowej. Organ skorzystał z prawa do odmowy dofinansowania projektu z uwagi na ujawnione przez siebie powiązania skarżącego związku. Organ, mimo jednoznacznego brzmienia przepisów, nie wykazał powiązania między podmiotami, o którym mowa w art. 3 ust. 3 załącznika nr I do rozrządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu. Organ konsekwentnie wywodzi: w karcie oceny merytorycznej projektu podpisanej 23 grudnia 2024 r., orzeczeniu Komisji Odwoławczej jak i w odpowiedzi na skargę, że zachodzi obawa wyrządzenia szkody w mieniu publicznym, gdyby skarżący związek otrzymał dofinansowanie. Źródłami obawy są następujące powiązania: 1. członkiem skarżącego związku jest [...] w Poznaniu, z podmiotem tym rozwiązano w trybie natychmiastowym trzy umowy o dofinansowanie projektów w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego; 2. ww. spółka jest wpisana do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków europejskich, prowadzonego przez Ministra Finansów na podstawie art. 210 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; 3. negocjacje projektu zgłoszonego przez skarżący związek były prowadzone z [...], która współpracowała z ww. spółką (m.in. posiadała dostęp do sytemu SL, umożliwiającego rozliczanie trzech wspomnianych wyżej projektów); 4. na etapie negocjacji przedłożono rozeznania rynku, gdzie oferentami były podmioty współpracujące z ww. spółką podczas realizacji projektów, dla których rozwiązano umowy. Sąd stwierdził, abstrahując od przeniesienia nazwy spółki [...] na inny podmiot oraz braku więzi prawnej między skarżącym związkiem a [...], że w toku postępowania organ nie odniósł swojej oceny w aspekcie art. 61 ust. 5 ustawy wdrożeniowej. W którym ustawodawca sprecyzował uprawnienie przyznane właściwej instytucji do odmowy dofinansowania projektu. W ocenie WSA przez podmioty powiązane w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej należy rozumieć podmioty, które pozostają w jednym z poniższych związków: a) podmiot ma większość praw głosu w innym podmiocie w roli udziałowca/akcjonariusza lub członka; b) podmiot ma prawo wyznaczyć lub odwołać większość członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego innego podmiotu; c) podmiot ma prawo wywierać dominujący wpływ na inny podmiot na podstawie umowy zawartej z tym podmiotem lub postanowień w jego statucie lub umowie spółki; d) podmiot będący udziałowcem/akcjonariuszem lub członkiem innego podmiotu kontroluje samodzielnie, na mocy umowy z innymi udziałowcami/akcjonariuszami lub członkami tego podmiotu, większość praw głosu udziałowców/akcjonariuszy lub członków w tym podmiocie. W sprawie organ nie próbował wykazać żadnego z ww. powiązań, do których odwołuje się art. 61 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, i to nawet gdyby członkiem skarżącej była [...] , a więc ta spółka prawa handlowego, co do której organ ma zastrzeżenia, wpisana do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków europejskich, prowadzonego przez Ministra Finansów. Organ nie powołał się na normę z art. 61 ust. 5 ustawy wdrożeniowej. Sąd podkreślił, że brak jest powiązania skarżącego związku z [...] Samo członkostwo spółki prawa handlowego w związku pracodawców, a więc w związku zrzeszającym wiele podmiotów, nie jest powiązaniem osobowym lub kapitałowym w rozumieniu art. 3 ust. 3 załącznika nr I do rozrządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Organ musiałby wykazać zależność pomiędzy podmiotem ubiegającym się o dofinansowanie i innym podmiotem względnie osobą/osobami zasiadającymi we władzach innego podmiotu, i to w rozumieniu art. 3 ust. 3 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. Takiej zależności w sprawie jednak nie wykazano, przez co ocena kryterium nr 5 w karcie oceny merytorycznej projektu z 23 grudnia 2024 r. jak i orzeczenie Komisji Odwoławczej zostały przeprowadzone w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dalej zauważył, że z uzasadnienia projektu ustawy wdrożeniowej (druk nr 2022 Sejm IX kadencji) wynika, że celem ustawodawcy była ochrona "przed ryzykiem niewłaściwego wykorzystania środków publicznych, w sytuacji, gdy o wsparcie wnioskują podmioty, które na etapie ubiegania się o pomoc finansową korzystają lub korzystały z dofinansowania ze środków publicznych, w sposób nieprawidłowy [...] niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, w której zanim dojdzie do ustalenia odpowiedzialności karnej w prawomocnym wyroku skazującym, te same lub powiązane podmioty i osoby ubiegają się o kolejne środki publiczne. Dlatego też, na podstawie zaobserwowanej praktyki proponuje się przyznanie właściwym instytucjom uprawnienia do odmowy zawarcia umowy i w konsekwencji odmowy przyznania środków publicznych takim podmiotom". Wolność pracodawców do zrzeszania się: zgodnie z art. 1 ust. 1 z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. z 2022 r. poz. 97 z późn. zm.) pracodawcy mają prawo tworzyć, bez uzyskania uprzedniego zezwolenia, związki według swego uznania, jak też przystępować do tych organizacji, z zastrzeżeniem stosowania się do ich statutów. W myśl art. 5 tej ustawy, podstawowym zadaniem związków pracodawców, ich federacji i konfederacji jest ochrona praw i reprezentowanie interesów, w tym gospodarczych, zrzeszonych członków wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego. Organizacja pracodawców, podlegająca obowiązkowi rejestracji w Krajowym Rejestrze Sądowym (art. 9 ust. 1 tej ustawy) oraz nabywająca osobowość prawną z dniem zarejestrowania (art. 11) nie może podlegać wykluczeniu bez wykazania powiązań w rozumieniu art. 61 ust. 5 ustawy wdrożeniowej. Ustawodawca wyraźnie położył nacisk na powiązanie podmiotów, z kolei organ podkreśla formalną przynależność spółki do organizacji pracodawców, formalną współpracę [...]ze spółką. Nie zostało wykazane powiązanie skarżącego związku ze spółką względnie osobą/osobami zasiadającymi we władzach spółki, wpisanej do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków europejskich, prowadzonego przez Ministra Finansów. W dalszym postępowaniu na organie spoczywać będzie obowiązek przeanalizowania, czy istnieją okoliczności mogące stwarzać realną obawę, o której mowa w art. 61 ust. 4-5 ustawy wdrożeniowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa Wielkopolskiego, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, zarzucił: a. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 73 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej w związku z art. 76 ustawy wdrożeniowej, art. 146 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: P.p.s.a.), polegające na wydaniu zaskarżonego wyroku uwzględniającego skargę w sytuacji gdy ocena projektu została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem i tym samym nie naruszający prawa. W ramach wskazanej podstawy kasacyjnej organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które są podstawą rozstrzygnięcia w przypadku odmowy przyznania dofinansowania, a które obejmują również ustawę wdrożeniową, która zawiera szczególne regulacje w odniesieniu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące postępowania przed sądami administracyjnymi, w tym sposobu rozstrzygnięcia sprawy ze skargi wnioskodawcy, którego wnioskowi odmówiono przyznania dofinansowania; b. Naruszenie prawa materialnego tj. art. 43 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 19 ustawy wdrożeniowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że uwzględnienie przez organ, podczas oceny wniosku skarżącej, informacji niewątpliwie obniżających wiarygodność wnioskodawcy i przez to obniżenie oceny wniosku o dofinansowanie w zakresie kryterium numer 5 stanowi naruszenie warunków regulaminu naboru. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy w sprawie. Wielkopolski Związek Pracodawców w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu pierwszej instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała. W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany. Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z dnia z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15, CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. W konsekwencji ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie można pomijać znaczenia powyższych regulacji prawnych. ( vide wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18, opubl w CBOiS). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków, uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, czy też nadawanie im innego znaczenia niż wynika to z ich treści i towarzyszącej im argumentacji, czy też stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych i domniemywanie tym samym intencji wnoszącego skargę kasacyjną (zob. np. wyroki NSA z dnia: 6 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1542/20; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13 opubl. W CBOiS). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia przepisów procesowych skarżący Zarząd Województwa zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 73 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej w związku z art. 76 ustawy wdrożeniowej, art. 146 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy ocena wniosku została prawidłowo dokonana. Zgodnie z art. 76 ustawy wdrożeniowej w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Z przytoczonej regulacji wynika, że Sąd pierwszej instancji nie mógł a powołana w uzasadnieniu wyroku podstawa prawna rozstrzygnięcia wskazuje, że tego nie uczynił, zastosować art. 146 P.p.s.a., którego naruszenie, bliżej nie sprecyzowane zarzucił skarżący kasacyjnie. Z kolei naruszenie art. 151 P.p.s.a., przepisu wynikowego, mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Taka sytuacja nie zaistniała w sprawie. Zgodnie z art. 73 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpoznania skargi sąd, uwzględniając skargę, stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazują sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględniania protestu. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania. W rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka określonego w ustawie - art. 73 ust. 8 pkt 1 a ustawy wdrożeniowej., kiedy Sąd stwierdzi naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 73 ust. 8 pkt 1) lit. a) - ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Wreszcie formułując w pkt a petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a jako zarzut naruszenia przepisów postępowania umknęło autorowi skargi kasacyjnej, że powołana regulacja dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego, których w tym zarzucie nie przytoczono. Wobec powyższego zarzut z pkt "a" petitum skargi kasacyjnej należało uznać za częściowo wadliwie skonstruowany i niezasadny. Odnosząc się do sformułowanego w pkt "b" petitum skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia praw materialnego, tj. art. 43 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 19 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie na wstępie należy wskazać, że regulacja art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawiera zespól norm prawnych regulujących uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania w sprawie dofinansowania projektu, zapewniających przede wszystkim obronę interesów prawnych beneficjenta. Reguły te znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki spójności obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich m. in poprzez dokonywanie nieprzejrzystej oceny wniosków. Z kolei art. 19 ustawy wdrożeniowej mówi jedynie o tym, że komitet monitorujący realizuje zadania, o których mowa w art. 40 rozporządzenia ogólnego, w szczególności zatwierdza kryteria wyboru projektów dla danego programu. Wątek naruszenia tego przepisu nie został szerzej rozwinięty z uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Natomiast Sąd pierwszej instancji się do niego w ogóle nie odniósł. Nie kwestionował zresztą zapisów Regulaminu. Zakwestionował poprawność zastosowania jego niekwestionowanych zapisów. Natomiast skarżący kasacyjnie Zarząd Województwa w skardze kasacyjnej nie sformułował żadnego zarzutu dotyczącego, jego Zdaniem, wadliwej oceny zastosowania konkretnej, określonej numerem, jednostki redakcyjnej regulaminu. Naruszenie art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zachodzi wówczas, kiedy konkurs nie został przeprowadzony w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny zapewniający stronie równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania jak również zapewniający stronie przejrzystą, zgodną z kryteriami wyborów ocenę. Jest to ustalenie z zakresu faktów. Zatem naruszenie przytoczonej regulacji jest naruszeniem przepisów postępowania a nie prawa materialnego. Nadto naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polega na błędzie w subsumcji, błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, nie przystaje do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Skarżący kasacyjnie nie zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędnej wykładni lub błędnego zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, chociaż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ogólnie odwołał się do tej regulacji, jako mającej zastosowanie przy ocenie kryterium merytorycznego piątego. Z kolei Sąd pierwszej instancji właśnie na normach art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, ich wykładni i wadliwości ustaleń faktycznych, pozwalających je zastosować, oparł swoje rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślić także należy, że w ramach zarzutu procesowego skarżący kasacyjnie skutecznie nie podważył ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. W szczególności ustaleń co do braku doręczenia wnioskodawcy wyniku oceny i ograniczenia się do doręczenia dwóch, różnych się co do punktacji kryterium merytorycznego piątego, kart ocen. Wobec powyższego za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty z pkt "b" petitum skargi kasacyjnej. W konsekwencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie na podstawie art.204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).