I GSK 551/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2862/20 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. K. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2862/20 oddalił skargę T. K. (dalej "skarżąca", "strona"), na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy Skarżąca zwróciła się z wnioskiem o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (OB) na rok 2019. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej stwierdzono, że zgłoszona przez skarżącą działka ewidencyjna [...] została zgłoszona również we wniosku innego producenta rolnego – G. B. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił skarżącej przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności redystrybucyjnej i nałożył sankcje. Jednocześnie organ I instancji przyznał stronie płatność za zazielenianie. Po przeprowadzeniu postepowania wyjaśniającego, decyzją z [...] października 2020 r., nr [...] Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie z [...] marca 2020 r. w części dotyczącej odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz płatności redystrybucyjnej. Organ II instancji wskazał, że we wniosku o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego zadeklarowano do płatności powierzchnię 7,38 ha. Powierzchnia stwierdzona wyniosła natomiast 2,00 ha, bowiem z płatności wykluczono działkę rolną A o powierzchni 5,38 ha, ponieważ strona nie była w roku 2019 jej faktycznym użytkownikiem. Wyjaśniono, że w przypadku płatności redystrybucyjnej, ze względu na art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308 z późn. zm.), dalej: "ustawa o płatnościach bezpośrednich", powierzchnię stwierdzoną pomniejszono o 3 ha. Zaznaczono, że wobec powyższego, płatność ta nie została przyznana a kwota kary administracyjnej – zgodnie z art. 19a ust. 4 rozporządzenia 640/2014, będzie podlegać odliczeniu z płatności w ciągu kolejnych 3 lat kalendarzowych. W odniesieniu do płatności za zazielenianie wskazano, że została przyznana do zatwierdzonego obszaru, tj. 2 ha. Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2862/20 ją oddalił. Sąd I instancji podkreślił, że we wniosku o przyznanie płatności OB zadeklarowano powierzchnię 7,38 ha. Powierzchnia stwierdzona na ww. obszarze wyniosła natomiast 2,00 ha. Z płatności wykluczono działkę rolną A o powierzchni 5,38 ha, ponieważ – w ocenie organu – skarżąca nie była w roku 2019 jej faktycznym użytkownikiem. Organ ustalił, że użytkownikiem faktycznym działki w roku 2019 był G. B. . Powyższych ustaleń dokonano na podstawie zeznań świadków, którzy potwierdzili, że na spornej działce G. B. na wiosnę 2019 roku wysiał nawozy, skosił trawę, którą następnie zebrał. W ocenie Sądu I instancji, skarżąca nie wykazała, że była faktycznym użytkownikiem spornej działki w roku 2019. Przedstawione przez skarżącą dokumenty: akt własności ziemi, zeznanie podatkowe, faktura odmulania rowu, faktura zakupu nawozu nie dowodzą, że strona była faktycznym użytkownikiem spornej działki. Następnie skarżąca, działając na podstawie art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 2862/20. Na podstawach wynikających z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazała na naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe niezastosowanie tego przepisu, w konsekwencji - nieuzasadnione oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., na skutek niedostrzeżenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 ust. 2 pkt 1-2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 4 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez uznanie, że działka nr [...] nie była użytkowana w 2019 r. przez skarżącą lecz innego producenta rolnego podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie takich ustaleń, c) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1, w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz skarżącej kasacyjnie T. K, kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, 3. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o jej oddalenie oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przed odniesieniem się do treści poszczególnych zarzutów należy wskazać, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla oceny, czy zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Z kolei w przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenie prawa procesowego), konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tak określonych prawnych warunkach stwierdzić należy, że skuteczna skarga kasacyjna musi jednoznacznie wskazywać naruszony przepis i wyjaśniać sposób jego naruszenia oraz wpływ na rozstrzygnięcie. Oznacza to, że przy wadliwym ujęciu zarzutu kasacyjnego NSA nie może z urzędu dokonać jego modyfikacji, ani zmienić kierunku weryfikacji skarżonego wyroku. Związanie sądu drugiej instancji zarzutami kasacyjnymi ma w ostateczności ten skutek, że sąd nie może prowadzić kontroli wyroku poza granicami wyznaczonymi przez stronę. W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej skarżąca wskazała na naruszenie przepisów postępowania przed Sądem I instancji, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a., a także art. 3 ust. 2 pkt 1-2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 4 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. W zarzucie tym nie wskazano jednak sposobu naruszenia tych przepisów, nie podano także na czym miałoby polegać ich naruszenie przez Sąd I instancji. Uznane przez stronę skarżącą kasacyjnie przepisy jako naruszone powinny być wskazane w skonstruowanych zarzutach, w petitum skargi kasacyjnej, nie zaś w ich uzasadnieniu (uzasadnieniu skargi kasacyjnej), czy też innych pismach procesowych strony. Dodać do tego należy, że w zakresie zarzutu naruszenia konkretnego przepisu należy podać, na czym polegało jego naruszenie, gdyż przepisy prawa można naruszyć na wiele sposobów. Sposób naruszenia powinien być wskazany konkretnie, nie ogólnikowo, gdyż NSA nie jest uprawniony do domyślania się, precyzowania czy też uzupełniania postawionych zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 1208/19, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, tamże). Z powyższych względów postawiony zarzut uznać należało za nieskuteczny. W drugim zarzucie skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez uznanie, że działka nr [...] nie była użytkowana w 2019 r. przez skarżącą lecz innego producenta rolnego, podczas gdy prawidłowa analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwala na przyjęcie takich ustaleń. Z powołanego zarzutu w sposób jednoznaczny wynika, że skarżąca kwestionuje nim dokonane przez organy i zaakceptowane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne dotyczące działki nr [...] tj. że działka ta nie była użytkowana przez skarżącą, lecz innego producenta rolnego. Stwierdzić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do podważania ustaleń i ocen dokonanych przez organy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji, jak i kwestionowania przyjętej wykładni przepisów prawa materialnego, czy ich zastosowania (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 1106/06, wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1186/18, tamże). Zgodnie z jego treścią uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku objętego skargą kasacyjną zawiera wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie. Prezentuje i motywuje zajęte przez Sąd I instancji stanowisko. Argumentacja jest przekonująca i podaje się kontroli kasacyjnej. Trudno zatem w tych okolicznościach zaakceptować tezę o naruszeniu przez Sąd I instancji omawianego przepisu. Dlatego też postawiony zarzut uznać należało za nieskuteczny. W trzecim zarzucie skargi kasacyjne skarżąca zarzuciła nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Wbrew powołanemu zarzutowi skarżącej, w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie musi odnosić się do wszystkich zarzutów i brak takiego odniesienia nie uniemożliwia pełnej kontroli instancyjnej skarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, lecz może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - tak, jak ma to miejsce w zaskarżonym wyroku (por. wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., II GSK 2983/16, tamże). Ponadto w postawionym zarzucie brakuje precyzji w jego konstrukcji, bowiem skarżąca nie wskazała w ogóle do jakich to zarzutów postawionych w skardze do Sądu I instancji, WSA się nie odniósł. Wobec powyższego, zarzut ten uznać należało za nieskuteczny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).