I GSK 548/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1247/20 w sprawie ze skargi "M." Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 maja 2020 r., nr BP.503.174.2019.1216.WA7.4347 w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1247/20 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – zwanej dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną przez M. Sp. z o. o. w W. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 27 maja 2020 r. Od tego wyroku Sądu organ wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Środek odwoławczy oparto na obydwu podstawach. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 189g § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256) – zwanej dalej "k.p.a." poprzez błędne zastosowanie, bowiem w sprawie z wniosku o udzielenie ulgi w spłacie kary administracyjnej podstawę materialną powinny stanowić – zdaniem organu – przepisy art. 189k k.p.a., natomiast przepis art. 189g § 3 k.p.a. odnosi się do czynności wierzyciela związanych z egzekwowaniem należności dłużnej i pozostaje bez wpływu na merytoryczną treść orzeczenia organu wydanego na podstawie art. 189k k.p.a., art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – zwanej dalej "ustawą nowelizującą" poprzez błędne przyjęcie, że art. 189g § 3 k.p.a. znajdzie zastosowanie do kary nałożonej w 2013 r., na podstawie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.) – zwanej dalej "u.t.d.", podczas gdy w opinii organu przepis art. 189g § 3 k.p.a. obowiązuje od 1 czerwca 2017 r., a zatem 5-letni okres przedawnienia egzekucji kary pieniężnej rozpoczął bieg w 2017 r., a nie w 2014 r., art. 94 ust. 9 u.t.d., art. 93 ust. 7 u.t.d. w związku z art. 189g § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że kara pieniężna nałożona decyzją z 22 listopada 2013 r. w sytuacji braku przesłanek przerywających lub zawieszających bieg terminu przedawnienia egzekucji ulegałby przedawnieniu, a powołany przepis u.t.d. wyłączył możliwość stosowania do kar pieniężnych nakładanych na podstawie u.t.d. przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnosiły się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w błędnej ocenie decyzji i przyjęciu, że organ ten nie odniósł się do kwestii art. 189g § 3 k.p.a., bo organ analizował wystąpienie przesłanek ważnego interesu strony, nie zaś przedawnienia egzekucji kary pieniężnej. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Nie nasuwa zastrzeżeń stanowisko zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym w sprawie niniejszej ustalenie kwestii przedawnienia wykonania administracyjnej kary pieniężnej ma znaczenie kluczowe. Udzielenie ulgi w uiszczeniu kary, o co ubiegała się spółka, może dotyczyć jedynie takiej należności, której uiszczenie jest względem należne. Rozstrzyganie w przedmiocie żądanego umorzenia administracyjnej kary pieniężnej jest dopuszczalne jedynie wobec zobowiązania publicznoprawnego noszącego przymiot wykonalności. Tymczasem upływ terminu uregulowanego art. 189g § 3 k.p.a. stanowi nieusuwalną przeszkodę wykonania kary, czyniąc zarazem niedopuszczalnym jakąkolwiek ingerencję w ten wygasły już obowiązek. Poczynienie zatem ustaleń odnoszących się do tego, czy do przedawnienia wykonania kary doszło ma znaczenie pierwszoplanowe w tej sprawie, biorąc pod uwagę znaczny okres czasu, który upłynął od wydania decyzji, z której kara wynika. Zarzut naruszenia przepisu art. 189g § 3 k.p.a., poprzez nałożenie przez Sąd pierwszej instancji obowiązku jego zastosowania w tej sprawie jest niezasadny. Jeżeli zaś chodzi o kwestie intertemporalne i związane z nimi pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, to wbrew stanowisku organu, hipotezy wywodzonej z przepisu art. 16 ustawy nowelizującej nie można odnosić do przepisów prawa materialnego, bo obejmuje ona "postępowania administracyjne wszczęte i niezakończone", nie zaś sprawy załatwiane w tym postępowaniu. Dyspozycja analizowanej normy nie może więc odnosić skutku wobec przepisów prawa materialnego, w tym zawartych w dziale IVa. Z podobnym problemem mierzyły się już doktryna i orzecznictwo sądowe, a to w związku z analizą uregulowania międzyczasowego zamieszczonego w art. 324 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926), odwołującego się do pojęcia sprawy nie zaś postępowania. Na kanwie interpretacji tego przepisu ukształtował się, zapoczątkowany wyrokiem SN z 7.05.2002 r., III RN 60/01, LEX nr 1634065, pogląd, że wolą ustawodawcy było poddanie wszelkich sytuacji prawnych działaniu przepisów objętych wskazanym unormowaniem. Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie NSA (zob. wyroki NSA: z 29.07.2005 r., I FSK 81/05, LEX nr 174431; z 28.02.2005 r., FSK 1534/04, LEX nr 164803; z 17.04.2008 r., II FSK 18/07, LEX nr 451229; z 2.10.2009 r., I FSK 1167/09, LEX nr 570769) i literaturze (zob. C. Kosikowski [w:] J. Brolik, R. Dowgier, L. Etel, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz/LEX, komentarz do art. 324). W rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z sytuacją odwrotną. Ustawodawca, zawężając hipotezę normy międzyczasowej do pojęcia postępowania, wykluczył spod jej zakresu sferę materialnoprawną. Stosować zatem należy respektowane w państwach demokratycznych, w odniesieniu do przepisów o charakterze penalnym ogólne zasady prawa międzyczasowego. Wyrażająca je paremia lex mitior agit (ustawa względniejsza działa wstecz) wynika nie tylko z rodzimych standardów konstytucyjnych, tj. art. 2 i 42 ust. 1 Konstytucji RP, lecz także z aktów prawa międzynarodowego, tj. art. 15 MPPOiP, art. 7 ust. 1 EKPC i zasady 2 rekomendacji nr R (91) 1 Komitetu Ministrów Państw Członkowskich Rady Europy z 13.02.1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych. Na powinność posługiwania się tą zasadą w prawie administracyjnym zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. motywy wyroku NSA z 9.11.2017 r., II GSK 143/16, LEX nr 2431272, i przywołany tam wyrok NSA z 13.05.2008 r., II GSK 104/08, LEX nr 566198). Zbliżone zagadnienie roztrząsane było również w orzecznictwie sądów karnych i nauce prawa karnego w związku z wejściem w życie znowelizowanego na podstawie art. 1 pkt 60 ustawy z 20.02.2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 396) art. 102 k.k. (przepis ten zmienił się ponownie w 2016 r.). Nie budziło wówczas w piśmiennictwie wątpliwości, że skrócone w wyniku tej nowelizacji terminy przedawnienia przestępstw stosować należy – w myśl zasady lex mitior agit – także do czynów popełnionych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy (zob. S. Tarapata [w:] W. Wróbel red., Nowelizacja prawa karnego 2015. Komentarz, Warszawa 2015, s. 802; B. Janusz-Pohl, M. Żbikowska, Wpływ modyfikacji dodatkowego okresu przedawnienia karalności przestępstw na efektywność ścigania karnego, "Prawo w działaniu. Sprawy karne", 2018/35, s. 29–31 i n.). Stanowisko o obowiązku wstecznego stosowania ustawy względniejszej wspierane jest także argumentem płynącym z zasady równości. Skoro wprowadzono do systemu poświęcone administracyjnym karom pieniężnym unormowania ogólne, należy stosować je wobec wszystkich z poszanowaniem zasady równego traktowania w prawie i w jego stosowaniu. Nie można natomiast uzależniać tego zabiegu od zachowania samego organu, a do tego sprowadzałoby się korzystanie z literalnego brzmienia art. 16 ustawy nowelizującej. To bowiem od momentu wszczęcia postępowania pozostającego całkowicie w dyspozycji organu zależałoby, czy w sprawie przepisy te znajdą zastosowanie, czy też nie. Sumując, należy przyjąć, że w kwestii odpowiedzialności z tytułu administracyjnej kary pieniężnej, a także jej wykonania należy stosować w każdym przypadku, niezależnie od chwili popełnienia deliktu czy wszczęcia postępowania bądź orzekania, przepisy nowe, chyba że ustawa dawna jest korzystniejsza dla sprawcy, przy czym do porównania brać trzeba wszystkie uregulowania obowiązujące pomiędzy popełnieniem czynu a wydawaniem decyzji (zob. wyrok WSA w Warszawie z 28.02.2020 r., VI SA/Wa 1870/19, LEX nr 3019841; podobnie M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2019, s. 136). Zarzut naruszenia przepisów art. 16 ustawy nowelizującej pozostaje zatem nieuzasadniony. W odniesieniu natomiast do zarzutów naruszenia przepisów u.t.d., to wbrew tezie skargi kasacyjnej, źródłem konstrukcji przedawnienia wykonania kary pieniężnej nie są w tej sprawie przepisy Ordynacji podatkowej, lecz k.p.a. Z tego powodu zarzuty także ta kategoria zarzutów nie jest zasadna. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.