I GSK 545/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Marek Sachajko Protokolant asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Łd 477/19 w sprawie ze skargi A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2019 r. nr SKO.4142.44.2018 w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (dalej: Sąd I instancji, WSA) z 19 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Łd 477/19 oddalono skargę A (dalej: Spółka, strona, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: SKO, organ) z 19 kwietnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia zwrotu dotacji w 2015 r. pobranej w nadmiernej wysokości oraz wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem – wraz z odsetkami. Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1, art. 176 i art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosła Spółka, a zaskarżając wyrok w całości, zażądała jego uchylenia i alternatywnie: uwzględnienia skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; zażądano też zasądzenia od SKO na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego – według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wniesionej skargi w granicach danej sprawy oraz niewzięcie przez Sąd pod uwagę wszelkich naruszeń prawa tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mimo że organ nie zastosował i nie zamieścił w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności: a) nie wskazał konkretnych postanowień uchwały dotacyjnej nr XLIV/459/14 Rady Powiatu Zgierskiego z 28 lutego 2014 r. w sprawie uchwalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz publicznym niezaliczanym do sektora finansów publicznych, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania w podstawie prawnej decyzji i powołanie przedmiotowej uchwały dopiero w jej uzasadnieniu; b) nie wskazał jakie dokładnie wydatki i z jakich przyczyn organ zakwalifikował, jako wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem, co skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji; 2. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 136 § 1 i 2 k.p.a., poprzez przyjęcie przez Sąd, że doszło do wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, w sytuacji gdy organ: a) nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego w sprawie z uwagi na nie wydanie żadnego postanowienia dowodowego w zakresie dopuszczenia dowodu, a wobec tego strona nie miała wiedzy co zostało uznane za dowód w sprawie, a co nie; b) nie podjął działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, a tym samym brak było wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy; c) nie odniósł się do twierdzeń podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania i prezentowania odmiennego stanowiska w sprawie; d) błędnie przyjął, że skarżąca nie wykazała, że wydatki określone w art. 5 ust. 7 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.2015.2156 ze zm., dalej: u.s.o.) zostały proporcjonalnie rozdzielone na poszczególne szkoły, a tym samym, nie wykazała, że wydatki dotyczyły bezpośrednio zadań B, podczas gdy przedstawiona dokumentacja jednoznacznie pozwalała na przypisanie danego wydatku do konkretnej szkoły; e) błędnie przyjął, że Rada Jakości Kształcenia nie realizowała zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki czy profilaktyki społecznej, pomimo że jest to organ pomocniczy, którego zakres obowiązków pozwalał na lepsze funkcjonowanie szkoły i realizację jej zadań, a tym samym wydatki poczynione na ten organ mieszczą się w kategorii wydatków poniesionych na cele działalności szkoły, co doprowadziło do tego, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji; 3. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3 i 3d u.s.o. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ dokonał prawidłowej wykładni, przyjmując, że skarżąca nie wykazała w sposób odpowiedni, że rozliczone w ramach dotacji oświatowej otrzymanej w 2015 r. wydatki są wydatkami szkoły, a nie organu prowadzącego bądź też stanowiły wydatki dotyczące konkretnej szkoły, przez co w konsekwencji uznał, że skarżąca wydatkowała dotację niezgodnie z przeznaczeniem oraz w nadmiernej wysokości, w sytuacji gdy skarżąca wydatkowała dotację zgodnie z obowiązującymi przepisami, co doprowadziło do tego, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji; 4. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.2013.885 ze zm., dalej u.f.p.) poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ poprawnie przyjął, że ziściły się przesłanki do zwrotu dotacji i że dotacje zostały pobrane w nadmiernej wysokości oraz wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podczas gdy z akt sprawy wynika, że skarżąca pobrała dotację w prawidłowej wysokości i wydatkowała ją zgodnie z przeznaczeniem; co doprowadziło do tego, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji; 5. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p. poprzez przyjęcie przez Sąd, że organ dokonał jego poprawnej wykładni i w konsekwencji poprawnie naliczył odsetki od nadmiernie pobranej dotacji, tj. od dnia 24 maja 2017 r., czyli 15 dni od dnia doręczenia stronie decyzji nr 9/2017 z 4 maja 2017 r., podczas gdy decyzja ta została uchylona decyzją SKO z 29 czerwca 2018 r. (znak SKO.4142.18.2017), a tym samym została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może przesądzać o obowiązku strony — co skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl, dalej cbois). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane). Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09; cbois. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13; cbois), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11; cbois). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06; cbois). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13; cbois). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Przechodząc do zarzutów o charakterze procesowym (nr 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej) wskazać należy, że nie spełniają one wymogu, o którym stanowi treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mając na względzie ten przepis wskazać należy, że nie każde uchybienie może stanowić podstawę zarzutu, lecz tylko takie, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Oczywiście ten wymóg winien znaleźć swoje odzwierciedlenie i w konstrukcji poszczególnych zarzutów (czego w niniejszej sprawie zabrakło), a także ich uzasadnieniu ocenianym całościowo. Jedynie w motywach skargi kasacyjnej (str. 4) po wskazaniu jaka jest treść art. 107 § 3 k.p.a. dostrzeżono, że: "uzasadnienie decyzji SKO nie spełniało powyższych wymagań w sposób dostateczny i w konsekwencji uniemożliwiało właściwą weryfikację rozstrzygnięcia, a tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy". Jest to jedyny przepis, który – zdaniem skarżącej – mieści się w formule art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co jednak nie oznacza, że takie uzasadnienie (ujęte w cudzysłowie) pozwala zarzut, w którym go powołano, uznać za skuteczny, bowiem nie wskazano żadnego przepisu (tak w zarzucie, jak też w uzasadnieniu), który byłby zamieszczony w p.p.s.a. i został naruszony w takim samym stopniu. Zamykając ten wątek wskazać należy, że art. 107 § 3 k.p.a. był stosowany w postępowaniu administracyjnym, a Sąd I instancji dokonywał jedynie kontroli, zaś autor skargi kasacyjnej nie wskazał przepisów procedury sądowoadministracyjnej, które zostały naruszone w sposób opisany w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Twierdzenia, że "Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji" nie można uznać za równoważne treści pomieszczonej w tym przepisie. Brak skutecznego podważenia dokonanych ustaleń faktycznych sprawia, że stanowią one podstawę do oceny, czy Sąd I instancji dopuścił się naruszenia norm prawa materialnego. Przypomnieć należy – o czym już była wyżej mowa – iż zarzuty mające oparcie w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obligują nie tylko do wskazania, że doszło do naruszenia prawa materialnego, ale również jak – w jego ocenie – winien być rozumiany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Tymczasem powyższy wymóg nie znalazł odzwierciedlenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) gdyż zarzut nr 3 oraz 4 petitum skargi kasacyjnej został tam wsparty konstatacją (str. 10 i 11 – część podkreślona w uzasadnieniu linią ciągłą, która jest identyczna w 100% z treścią samych zarzutów) – tak więc i te zarzuty – wobec naruszenia treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie mogą odnieść pożądanego skutku. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut nr 5 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji wskazał, że nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 252 ust. 6 pkt 2 u.f.p.: "Zgodnie z tym przepisem, odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się po upływie 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Słuszne jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, przedstawione w odpowiedzi na skargę, że skoro już w decyzji z 4 maja 2017 r. (doręczonej stronie 8 maja 2017 r.) organ we władczy, jednostronny i konkretny sposób przesądził jaka kwota dotacji została pobrana w nadmiernej wysokości, to ten moment powinien decydować o dacie naliczenia odsetek. Powyższa decyzja stwierdzała okoliczności pobrania dotacji w nadmiernej wysokości 1155,58 zł." Również – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wskazany wyżej przepis nie stanowi o tym – jak chce tego skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – że: o "stosownej decyzji" można mówić dopiero od momentu wydania decyzji ostatecznej, która obliguje stronę postępowania do zwrotu dotacji, a tym samym dopiero od dnia doręczenia decyzji ostatecznej należy liczyć upływ terminu 15 dni do zwrotu zakwestionowanej dotacji (vide str. 11 skargi kasacyjnej). Literalna wykładnia tego przepisu nie wskazuje aby akt administracyjny wymagał waloru ostateczności. Bez wątpienia strona dowiedziała się o kwocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości z decyzji organu I instancji z 4 maja 2017 r. nr 9/2017, doręczonej cztery dni później, to ten moment zadecydował o rozpoczęciu biegu terminu w zakresie naliczania odsetek, zwłaszcza że kwota dotacji podlegająca zwrotowi (1155,58 zł) nie uległa zmianie w toku postępowania i nie naruszono zakazu reformationis in peius. Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.