I GSK 543/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1714/19 w sprawie ze skargi Z. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 lipca 2019 r. nr KZT.050.6.2019/4 w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. Sp. z o.o. w S. na rzecz Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie) wyrokiem z 23 września 2020 r., sygn. V SA/Wa 1714/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o., z siedzibą w S. (dalej zwanej skarżącą lub spółką), na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (PGWWP) z dnia 24 lipca 2019 r., nr KZT.050.6.2019/4, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła spółka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 14, 64 § 1 i § 2, 63 § 3, art. 77, art. 35 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 24b ust. 4-7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 3 - § 15 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, polegające na przyjęciu, iż organ I instancji prawidłowo, skutecznie i zasadnie wzywał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku o zatwierdzenie taryfy z dnia 9 marca 2018 r., co skutkowało przesunięciem rozpoczęcia biegu terminu załatwienia sprawy, mimo iż złożony przez skarżącego wniosek był w pełni kompletny i nie posiadał braków formalnych; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24c ust. 1, 2 i 3 oraz 24f ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na przyjęciu, że organ - Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie prawidłowo wydał decyzję w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy U., w sytuacji gdy okres jaki upłynął od otrzymania wniosku o zatwierdzenie taryfy przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej do wydania pierwszej decyzji przez ten organ wynosił 71 dni wobec przewidzianego ustawą terminu 45 dni na jej wydanie, z uwagi na rozpoczęcie biegu ustawowego terminu do wydania decyzji (załatwienia sprawy) wraz z momentem otrzymania wniosku o zatwierdzenie taryfy przez organ, co sprawiło że taryfa weszła w życie, a zatem obie decyzje Regionalnego Dyrektora Zarządu Gospodarki Wodnej i obie decyzje Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zostały wydane w okresie, gdy taryfa już obowiązywała, 3) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 w związku z: art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 i art. 105 §1 K.p.a., w związku z art. 24c ust. 1, oraz 24f ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, polegające na braku stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w związku z wydaniem jej z rażącym naruszeniem prawa przejawiającym się w wydaniu decyzji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała już taryfa, która weszła w życie oraz brakiem umorzenia postępowania na skutek jego bezprzedmiotowości, 4) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 79a Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na pominięciu okoliczności braku zawiadomienia skarżącej przez organ I instancji o niewykazaniu przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaznaczono, że wezwanie z dnia 19 kwietnia 2020 r. nie było wezwaniem do usunięcia braków formalnych - nie zostało oparte na art. 64 K.p.a. (na co wskazują powołane przez Dyrektora RZGW w G. podstawy prawne tegoż wezwania), a nadto nie zawierało pouczenia o skutku nieuzupełnienia braków formalnych w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Ponadto zaś z całą mocą podkreślić należy, iż wezwanie to w swej znacznej części było bezzasadne, w szczególności zaś w sposób wadliwy i nieuzasadniony wzywało skarżącą do uzupełnienia pieczęci wraz z podpisem osoby reprezentującej przedsiębiorstwo na każdym z przedkładanych dokumentów oraz przedłożenia wersji elektronicznej (edytowalnej) i papierowej projektu taryfy. Złożony przez skarżącą wniosek był bowiem prawidłowy i kompletny, nie posiadał braków formalnych i odpowiadał wymogom określonym w art. 63 K.p.a., art. 24b ust. 3-7 u.z.z.w.o.ś. Spółka dodała, że prawidłowo liczony 45-dniowy termin na załatwienie sprawy swój bieg rozpoczął z chwilą złożenia przez skarżącą wniosku i upłynął 27 kwietnia 2018 r. Pierwsza decyzja odmawiająca zatwierdzenia taryfy została wiec wydana przez organ I instancji po upływie 71 dni, co w konsekwencji oznacza, że ta decyzja została wydana po upływie przewidzianego na nią terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z tego rodzaju możliwości, wobec oddalenia skargi kasacyjnej organu, w uzasadnieniu swojego wyroku ograniczył się do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, w kontekście wyżej przedstawionych wymogów wskazać należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia konkretnej regulacji (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, formułując tego rodzaju zarzut, nie może się jedynie ograniczyć do wymienienia przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany. Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd I instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia. W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie spółka podniosła cztery zarzuty, w których wskazała zarówno na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania (trzy zarzuty), jak i naruszenie prawa materialnego (jeden zarzut). W takiej sytuacji, tj. oparcia zarzutów skargi kasacyjnej na podstawach z art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów procesowych, jednakże w niniejszym przypadku zasadnym jest odwrócenie tej kolejności, gdyż ocena twierdzeń zarzutów spółki, opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przynajmniej częściowo, warunkowania jest wykładnią regulacji prawa materialnego. Jej rezultaty bowiem zakreśliły zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania dowodowego. I tak w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjne zarzuciła dopuszczenie się przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 24c ust. 1, ust. 2 i ust. 3, a także art. 24f ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2019 r. poz. 1437 ze zm., dalej: u.z.z.w.o.ś.), a w konsekwencji wadliwe ich zastosowanie w sytuacji, gdy okres jaki upłynął od otrzymania wniosku o zatwierdzenie taryfy przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej do wydania pierwszej decyzji przez ten organ wynosił 71 dni wobec przewidzianego ustawą terminu 45 dni o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś. Odnosząc się do tego rodzaju twierdzeń stwierdzić należy, że w ramach tego zarzutu skarżąca kasacyjnie wyraziła pogląd co do naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych przez nią przepisów prawa materialnego, w obu wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. jego postaciach, a więc poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie – tj. błąd subsumpcji. Co do błędu wykładni nie rozwinęła jednak swojego stanowiska, koncentrując się w całości na wadliwym zastosowaniu wymienionych przez siebie regulacji, o czym świadczy konsekwentne odwoływanie się do konkretnych i zindywidualizowanych okoliczności przedmiotowej sprawy. Tak więc zarzut ten nie jest do końca prawidłowo sformułowany, jednakże stopień jego wadliwości nie uniemożliwia ustosunkowania się do niego, zwłaszcza że z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieść, że spółka w tym wypadku dąży do wykazania wadliwości przyjętego przez Sąd sposobu liczenia 45-dniowego terminu do wydania decyzji. Dokonując merytorycznej oceny tego zarzutu stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Co się bowiem tyczy wykładni wymienionych w nim regulacji to zgodnie z już ugruntowaną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego bieg 45-dniowego terminu do złożenia wniosku o zatwierdzenie taryfy należy liczyć od złożenia kompletnego wniosku w tym przedmiocie (zob. wyr. NSA z 14 grudnia 2022 r., sygn. I GSK 1491/22, wyr. z 29 marca 2022 r., sygn. I GSK 485/22, wyr. z 16 kwietnia 2020 r., sygn. I GSK 514/20 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie - datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, to jednak nie musi się on zrównywać z początkiem terminem biegu terminu na załatwienia sprawy. Przewidziany przez ustawodawcę termin na zatwierdzenie wniosku o zatwierdzenie taryfy należy bowiem traktować jako okres, w którym organ ma efektywną możliwość odniesienia się do wniosku, w kontekście ustawowych wymogów i kryteriów, znajdujących w tym wypadku zastosowanie. Tak więc spółka niezasadnie zarzuca WSA w Warszawie błędną wykładnię przytoczonych przez siebie w treści tego zarzutu przepisów prawa materialnego, a następnie jego nieprawidłowe zastosowanie. Tym samym więc, wbrew jej sugestiom, Sąd zasadnie uznał, że pierwsza decyzja w sprawie została wydana w terminie o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w.o.ś., stąd nie mamy na jej gruncie do czynienia z sytuacją, o której mowa w art. 24f ust. 2 u.z.z.w.o.ś., tj. wejściem w życie taryfy, w brzmieniu zaproponowanym przez spółkę w projekcie tejże taryfy. Przechodząc do zarzutów procesowych zauważyć należy, że w ramach pierwszego z nich spółka podniosła naruszenie przez WSA w Warszawie szeregu przepisów, w tym między innymi art. 7, 14, 64 § 1 i § 2, 63 § 3, art. 77, art. 35 § 4 K.p.a. w zw. z art. 24b ust.4-7 u.z.z.w.o.ś. poprzez przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo, skutecznie i zasadnie wzywał ją do usunięcia braków formalnych wniosku o zatwierdzenie taryfy z dnia 9 marca 2018 r., co skutkowało przesunięciem rozpoczęcia biegu terminu załatwienia sprawy, mimo iż złożony przez skarżącą wniosek był w pełni kompletny i nie miał braków formalnych. Innymi słowy spółka poddała w ten sposób w wątpliwość zasadność wzywania jej o uzupełnienie braków formalnych wniosku o zatwierdzenie taryfy, nie wskazała w istocie jednak żadnych argumentów na poparcie tego rodzaju stwierdzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej bowiem, motywując pierwszy z procesowych zarzutów swojej skargi kasacyjnej, skoncentrowała się na teoretycznych rozważaniach związanych z instytucją uregulowaną w art. 64 K.p.a., a dotyczącą wzywania do uzupełnienia braków formalnych skargi. Tymczasem w tym miejscu zauważyć należy, że Dyrektor RZ PGWWP w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji precyzyjnie wskazał konkretne okoliczności (pogrupowane w pięciu kategoriach), które sklasyfikował jako uchybienia wniosku spółki o zatwierdzenie taryfy, podlegające uzupełnieniu. Obejmowały one niepełne, niejasne i niespójne arytmetycznie dane w konkretnych aspektach, wyraźnie i jednoznacznie zdefiniowanych. Skarżąca kasacyjnie tymczasem w rzeczywistości nie podjęła próby podważenia stanowiska organów w tym zakresie, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń. Stąd twierdzenia przedmiotowego zarzutu uznać należy za gołosłowne, a co za tym idzie nie zasługujące na uwzględnienie. Jeżeli chodzi o zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej nr 3), to w tym zakresie stwierdzić należy, iż na gruncie okoliczności niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że organ wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia taryfy w sytuacji, w której w obrocie prawnym już funkcjonowała taryfa, która weszła w życie, na podstawie art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24f ust. 2 u.z.z.w.o.ś. W tym zakresie aktualne pozostają argumenty przytoczone w ramach oceny zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, że z tego rodzaju sytuacją nie mamy do czynienia. Wynoszący 45 dni termin na odniesienie się do wniosku o zatwierdzenie taryfy, liczyć bowiem należy od momentu złożenia kompletnego wniosku, a nie wniosku niewykazującego tego rodzaju cechy. Tak więc w niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z sytuacją, w której poddana ocenie WSA w Warszawie, pod kątem zgodności z prawem, decyzja Prezesa PGWWP wydana by została z rażącym naruszeniem prawa, a więc w warunkach jej nieważności. W ramach zarzutu nr 4) skarżąca kasacyjnie podniosła uchybienie przez Sąd I instancji, oprócz wynikowych regulacji P.p.s.a. – tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 tej ustawy, także art. 79a K.p.a., poprzez pominięcie w okolicznościach sprawy braku zawiadomienia jej przez organ I instancji o niewykazaniu przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Mając na względzie postać tego zarzutu, w kontekście całokształtu okoliczności sprawy stwierdzić należy, że nie daje on podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, co wynika głównie z tego, że nie sposób jest przyjąć, że opisane w nim i stanowiące jego podstawę uchybienie, mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym względzie zwrócić bowiem należy uwagę w pierwszej kolejności na przedmiot postępowania, tj. zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Choć więc było to niewątpliwe postępowanie inicjowane na wniosek zainteresowanego podmiotu (o czym mowa w art. 79a K.p.a.), to prowadzone było według precyzyjnie uregulowanych reguł, dotyczących wymogów wniosku w tym przedmiocie, o których to traktuje rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1074). Braki te, przybierające charakter formalny, z punktu widzenia wskazanego rozporządzenia podlegały więc uzupełnieniu w trybie K.p.a. Spółka była wzywana o uzupełnienie lub poprawienie danych swojego wniosku. Dysponowała więc wiedzą, w jakim zakresie organ upatruje wad jej wniosku, tak więc już tylko z tego względu rodzi się pytanie czy w trybie art. 79a K.p.a. organ winien był wskazywać precyzyjnie zakres przesłanek, zależnych od strony, które nie zostały zrealizowane na dzień wysłania informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Nawet jednak przyjmując istnienie tego rodzaju obowiązku, to na gruncie niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że jego niezrealizowanie miało wpływ na jej wynik. Spółka bowiem od samego początku (co potwierdza również argumentacja pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej) utrzymywała, że jej wniosek był kompletny i poprawny. Trudno więc przyjąć, iż na etapie wypowiadania się co do zebranego materiału dowodowego, poprzedzającego wydanie ostatecznej decyzji w sprawie, uniemożliwiono jej odpowiednie zmodyfikowanie wniosku, co doprowadziło do odmowy zatwierdzenia taryfy. Mając więc na uwadze niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił przedmiotową skargę. Na podstawie art. 209 art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 207 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a., a także w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od spółki na rzecz Prezesa PGWWP 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, która reprezentowała Prezesa PGWWP na rozprawie.