I GSK 541/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 205/20 w sprawie ze skargi B. J. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B. J. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 5 400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 205/20 oddalił skargę B.J. ( dalej określanej jako Skarżąca lub Beneficjentka) na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 21 listopada 2019 r. nr DIR-IX.7343.96.2019.KM IK: 1285715 w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz.935, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) 1. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, dalej określana skrótem u.f.p.), poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. i uznanie, że Beneficjentka ma obowiązek zwrotu całości otrzymanego dofinansowania nawet w przypadku, gdy w określonej części wykorzystał on przekazane mu środki zgodnie z przeznaczeniem oraz bez naruszenia określonych procedur - podczas gdy wskazany przepis ani treść umowy o dofinansowanie o tym nie stanowią; 2. naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej jako "Rozporządzenie 1083/2006") w zw. z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: "TUE" ), poprzez błędną wykładni przepisu art. 2 pkt 7 Rozporządzenia 1083/2006, prowadzącą do wniosku, że nieosiągnięcie przez Beneficjenta pełnej wartości wskaźnika przychodów z eksportu powoduje szkodę w budżecie ogólnym (a zatem stanowi nieprawidłowość), a tym samym uzasadnione jest żądanie od Beneficjenta zwrotu całego udzielonego dofinansowania - podczas gdy Beneficjent zrealizował wskaźnik przychodu z eksportu na poziomie ok. 45.8%. a zatem co najmniej w tej części nie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu rozporządzenia 1083/2006 - co jednocześnie stanowi naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z art. 5 ust. 4 TUE. II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572 dalej określanej skrótem K.p.a.) w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi Beneficjentki pomimo, iż decyzja organu II instancji została wydana przy braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w: a) braku rozważenia i ustalenia w jaki sposób realizacja wszystkich wskaźników produktu oraz niemal połowy wskaźników rezultatu wpłynęła na stopień naruszenia prawa oraz stopień szkody w budżecie UE, a co za tym idzie b) braku wyraźnego wskazania jaka część środków została wydatkowana w sposób nieprawidłowy, a jaka w sposób prawidłowy, w sytuacji w której bezsporny jest fakt osiągnięcia przez Beneficjenta wartości przychodów z eksportu na koniec okresu trwałości w wysokości 82 459 zł, tj. ok. 45,8% z zakładanego planu, co zostało potwierdzone zarówno przez Sąd, jak i wcześniej organy obu instancji, a także c) braku wykazania, że w niniejszej sprawie wszystkie pośrednie cele szczątkowe Projektu nie zostały zrealizowane - bowiem tylko to uzasadniałoby obowiązek zwrotu środków w całości. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu II instancji w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Argumenty na poparcie zarzutów przytoczyła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Wniósł także zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Dalej należy zaznaczyć, że stosownie do normy art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną winno zawierać ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt. I GSK 1294/16, z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 P.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji NSA zasadniczo w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Tak określony porządek oceny zarzutów kasacyjnych nie może być zachowany wówczas, gdy między zarzutami procesowymi i materialnymi zachodzi taki związek, że zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego są nierozerwalnie złączone z zarzutami procesowymi, bo te drugie są pochodną lub konsekwencją pierwszych. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Za podstawę rozstrzygnięcia sprawy organy, a w ślad za nimi także Sąd pierwszej instancji przyjęły art. 207 pkt 1 i 2 u.f.p. w związku z art. 184 u.f.p. oraz art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady 1083/2006. W kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji postępowaniu, mając na uwadze jego przedmiot - zobowiązanie do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich istotne jest pojęcie "nieprawidłowości", które zostało zdefiniowanego w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, którego naruszenie zarzuca w pkt I.2. petitum skargi kasacyjnej Skarżąca, jako "jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego" (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 14 lipca 2016 r., w sprawie C - 406/14). Materialnoprawną podstawą do ustalania i nakładania korekt finansowych jest art. 98 rozporządzenia Rady 1083/2006. Stosownie do dyspozycji tego przepisu, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Korekta finansowa jest następstwem stwierdzenia nieprawidłowości. Jej wysokość powinna odpowiadać wysokości szkody dla budżetu UE będących skutkiem nieprawidłowości. Szkoda polega na tym, że ze środków unijnych finansowane są wydatki dokonane niezgodnie z obowiązującym prawem. Innymi słowy ze środków unijnych mogą być finansowane tylko wydatki zgodne z obowiązującymi przepisami. Natomiast wszelkie wydatki dokonane z naruszeniem prawa są wydatkami niekwalifikowalnymi i tym samym nie mogą być finansowane z budżetu ogólnego UE. Wydatki te podlegają zwrotowi jako dokonane z naruszeniem obowiązujących procedur w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.p.f. i będące "nieprawidłowością", o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006. Podkreślić wypada, że tak Komisja Europejska, jak i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. W związku z czym za nieprawidłowość uznaje się zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. W wyroku z 8 czerwca 2023 r. sygn. C-545/2127 Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, ze "Pojęcie 'nieprawidłowości' zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, a w podobny sposób w szczególności w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jako jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa Unii wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W tezie 28 uzasadnienia zaznaczył, że ponieważ pojęcie to stanowi część systemu mającego na celu zapewnienie właściwego i skutecznego wykorzystania funduszy Unii w celu ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej, należy je interpretować w sposób jednolity i szeroki zgodnie z celem realizowanym przez rozporządzenie nr 1083/2006, polegającym na zapewnieniu prawidłowego i skutecznego wykorzystania funduszy w celu ochrony interesów finansowych Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 1 października 2020 r., Elme Messer Metalurgs, C-743/18, EU:C:2020:767, pkt 59, 63 i przytoczone tam orzecznictwo). Dla zaistnienia 'nieprawidłowości' w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 wymaga się łącznego wystąpienia trzech elementów, a mianowicie: naruszenia prawa Unii, działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego wynikającego z tego naruszenia oraz rzeczywistej lub potencjalnej szkody wyrządzonej budżetowi Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 1 października 2020 r., Elme Messer Metalurgs, C-743/18, EU:C:2020:767, pkt 51/ Co się tyczy pierwszej przesłanki, odnosi się ona nie tylko do naruszeń przepisów prawa Unii jako takiego, ale również do naruszeń przepisów prawa krajowego, które mają zastosowanie do działań finansowanych z funduszy strukturalnych i które przyczyniają się tym samym do zapewnienia właściwego stosowania prawa Unii w dziedzinie zarządzania projektami finansowanymi z tych funduszy. I tak, zgodnie z art. 60 lit. a) rozporządzenia nr 1083/2006 właściwa instytucja zarządzająca odpowiada za zapewnienie, że operacje wybrane do objęcia finansowaniem spełniają zarówno mające zastosowanie przepisy prawa Unii, jak i prawa krajowego, przez cały okres ich realizacji (zob. podobnie wyrok z dnia 1 października 2020 r., Elme Messer Metalurgs, C-743/18, EU:C:2020:767, pkt 52, 53 i przytoczone tam orzecznictwo). Zaś art. 98 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wystąpienia "nieprawidłowości" zdefiniowanej w art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia nakłada on na państwa członkowskie, w celu ustalenia mającej zastosowanie korekty finansowej, obowiązek dokonania oceny każdego przypadku z osobna z poszanowaniem zasady proporcjonalności, z uwzględnieniem w szczególności charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości oraz ich skutków finansowych dla danego funduszu(tezy 29, 30 i 49 wyroku). Mający zastosowanie w sprawie przepis art. 207 ust. 1 u.f.p. nie używa terminu "nieprawidłowości" (zdefiniowanego w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006), lecz terminów - "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". Zastosowane zwroty nie zmieniają jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu UE, w celu usuwania nieprawidłowości, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami UE i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, zwroty użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., o sygn. akt II GSK 5056/16, tamże). Jak już wskazano dla stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech przesłanek. Po pierwsze naruszenia jakiegokolwiek przepisu prawa, po drugie to naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Po trzecie naruszenie to powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Uwzględniając treść art. 207 u.f.p. jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował spełnienie powyższych przesłanek co do zwrotu dofinansowania. Przyznane dofinansowanie (z budżetu unijnego i krajowego) stanowią środki publiczne, którym - gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie - towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia ściśle określone warunki. Te warunki mogą także wynikać z postanowień umowy o dofinansowanie, których beneficjent z własnej woli zobowiązał się przestrzegać. Z regulacji zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, iż wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 powyższej ustawy, to także procedury określone w umowie między beneficjentem a instytucją zarządzającą (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., o sygn. akt II GSK 2420/15 i z dnia 9 stycznia 2014 r., o sygn. akt II GSK 1546/12). Za naruszenie owych procedur można uznać wszelkie odstępstwa od zapisów umowy lub też naruszenie przepisów prawa unijnego czy krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE. Z tego powodu wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane, jako nieprawidłowość. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w tej części niekwestionowanego w skardze kasacyjnej wynika, że Skarżąca, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 ppkt 1-2 umowy o dofinansowanie, zobowiązała się do "(...) zrealizowania projektu w pełnym zakresie określonym w Harmonogramie rzeczowo-finansowym Projektu, stanowiącym załącznik nr 2 do Umowy, w terminie wskazanym w § 6 ust. 3, z należytą starannością, zgodnie z: 1) Umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie, stanowiącym załącznik nr 1 do Umowy; 2) Obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego, w szczególności dotyczącymi zasad polityk wspólnotowych, które są dla niego wiążące, w tym przepisami dotyczącymi konkurencji, udzielania zamówień publicznych (...)". Jednocześnie zgodnie z § 8 ust. 1 i 2 umowy o dofinansowanie, Skarżąca była zobowiązana do osiągnięcia wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie oraz zobowiązała się do osiągnięcia założonych celów projektu oraz niedokonywania zasadniczych modyfikacji Projektu w okresie 3 lat od dnia zakończenia realizacji projektu. We wniosku o dofinansowanie Strona poinformowała, że celem ogólnym projektu jest rozwój BIZUU poprzez eksport w oparciu o przygotowany Plan rozwoju eksportu. Cel ten miał zostać zrealizowany poprzez realizację rekomendowanych działań i wdrożenie Planu eksportu. We wniosku o dofinansowanie zaplanowano następujące wskaźniki rezultatu: 1) Wartość przychodów pochodzących z eksportu: - w 2014 r. - 30 000,00 zł, - w 2015 r. - 40 000,00 zł, - w 2016 r. - 50 000,00 zł, w 2017 r - 60 000,00 zł. Łącznie wzrost przychodów pochodzących z eksportu według założeń Skarżącej na podstawie ww. danych miał wynieść 180 000,00 zł; 2) udział eksportu w sprzedaży ogółem określono na następującym poziomie: - w 2014 r. - 2,40%; - w 2015 r. - 2,66%; - w 2016 r. - 2,86%, - w 2017 r -3,00%. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca osiągnęła przychody z eksportu: w 2014 r. - 0 zł (planowano - 30 000 zł), w 2015 r. – 37 977 zł (planowano - 40 000 zł); w 2016 r. – 44 482 (planowano - 50 000 zł), w 2017 r. - 0 zł (planowano - 60 000 zł). Zatem do dnia 31 grudnia 2017 r. (koniec okresu trwałości Projektu) wartość eksportu Skarżącej wyniosła 82 459 zł, tj. o 97 541, zł mniej niż planowano. Należy podkreślić, że umowa o dofinansowanie w 8 ust. 1 i 2 przewidywała, że Skarżąca jest zobowiązana do osiągnięcia wskaźników określonych we wniosku o dofinansowanie oraz do osiągnięcia założonych celów projektu, a także niedokonywania zasadniczych modyfikacji Projektu w okresie 3 lat od dnia zakończenia realizacji projektu. Naczelny Sad Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, aprobujące wnioski organu, że projekt przedstawiony we wniosku o dofinansowanie miał być zrealizowany w pełnym zakresie a przede wszystkim miał być zrealizowany jego podstawowy cel, jakim było zintensyfikowanie eksportu. Częściowa realizacja celów projektu, co także w skardze kasacyjnej przyznaje Skarżąca, tj. realizacja przychodu z eksportu w ok. 45,8%, nie może być zatem uznana za realizację celu projektu w pełnym jego zakresie. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art.7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi Beneficjentki pomimo, iż decyzja organu II instancji została wydana przy braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w: a) braku rozważenia i ustalenia w jaki sposób realizacja wszystkich wskaźników produktu oraz niemal połowy wskaźników rezultatu wpłynęła na stopień naruszenia prawa oraz stopień szkody w budżecie UE, a co za tym idzie b) braku wyraźnego wskazania jaka część środków została wydatkowana w sposób nieprawidłowy, a jaka w sposób prawidłowy, w sytuacji w której bezsporny jest fakt osiągnięcia przez Beneficjenta wartości przychodów z eksportu na koniec okresu trwałości w wysokości 82 459 zł, tj. ok. 45,8% z zakładanego planu, co zostało potwierdzone zarówno przez Sąd, jak i wcześniej organy obu instancji, a także c) braku wykazania, że w niniejszej sprawie wszystkie pośrednie cele szczątkowe Projektu nie zostały zrealizowane - bowiem tylko to uzasadniałoby obowiązek zwrotu środków w całości. Przepis art. 151 P.p.s.a. ma charakter wynikowy i jego zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów postępowania, które to naruszenia Sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i 2, art. 80 K.p.a. Organy obu instancji podjęły wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i w sposób wyczerpujący nie tylko zebrały, ale i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Nie kwestionowały, ze skarżąca zrealizowała wskaźnik produktu. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, działania podejmowane w ramach wskazanych powyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 7 lipca 2015 r., o sygn. akt II GSK 1449/14). Uwzględniając powyższe uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie dokonał pozytywnej oceny wywiązania się przez organy z powyższych obowiązków. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż oczekiwała tego Skarżąca kasacyjnie, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wzięto pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który jednoznacznie potwierdza, że w istocie nie doszło do realizacji celu umowy o dofinansowanie opisanego wskaźnikiem rezultatu. Sposób sformułowania zarzutu wskazuje raczej na błąd subsumcji ustalonego stanu faktycznego, ale taki zarzut można podnosić tylko jako zarzut naruszenia konkretnej normy prawa materialnego. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazuje, że jej autor zgłasza jedynie uwagi polemiczne w stosunku do poczynionych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń. Dlatego zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Wobec niezasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania ustalony w sprawie stan faktyczny uznać należy za niepodważony, co w konsekwencji bezzasadnymi czyni zarzuty uchybienia przepisom prawa materialnego. Skoro Skarżąca nie osiągnęła celu projektu jakim było zintensyfikowanie eksportu o określone w umowie parametry i nie zrealizowała obligatoryjnych wskaźników rezultatu, to oczywistym jest, że w sposób istotny naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie. W konsekwencji zasadnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów, iż Skarżąca kasacyjnie naruszyła procedury przy wydatkowaniu środków, co prowadzi do konkluzji, iż ziściła się przesłanka określona w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W skardze kasacyjnej nie zdołano podważyć podstaw zwrotu dofinansowania określonych w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co skutkowało obowiązkiem odzyskania wypłaconych środków. Uprawniony jest zatem wniosek Sądu pierwszej instancji, że spełnione zostały również przesłanki wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co tym samym obligowało organy do dochodzenia zwrotu dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Co istotne obowiązek zwrotu środków powstaje z mocy samej ustawy o finansach publicznych, bez względu na wolę i zamiar beneficjenta, czy też winę jakiegokolwiek podmiotu bądź osoby. Wszystkie te okoliczności zostały prawidłowo ocenione przez Sąd pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji nieuprawnione postawienie znaku równości pomiędzy sytuacją beneficjenta, który nieprawidłowo wydatkował przyznane dofinansowanie lub nić nie zrobił, by wykonać projekt z sytuacją podmiotu, który osiągnął wskaźnik produktu i częściowo zrealizował wskaźnik rezultatu. Winien był uwzględnić częściowe osiągnięcie wskaźnika rezultatu i obciążyć Skarżącą jedynie częściowym zwrotem dofinansowania. Zasada proporcjonalności, do której odwołała się Skarżąca, wynika z przytoczonego już art. 98 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady 1083/2006 i znalazła potwierdzenie w przytoczonym już wyroku TSUE z 8 czerwca 2023 r. Naruszenia tych regulacji Skarżąca jednak nie zarzuciła w skardze kasacyjnej. Zarzuciła natomiast naruszenie art. 5 ust. 4 TUE poprzez błędną wykładnię art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady 1083/2006. Co jednocześnie miało naruszać zasadę proporcjonalności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto zarzutu naruszenia art. 5 ust. 4 Traktatu. Nie wyłożono traktatowego przepisu. Należy w tym miejscu raz jeszcze zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej. Nie może ich domniemywać np. w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej. Nadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organy rozważyły kwestie zaistnienia a właściwie braku zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na nieosiągnięcie przez Skarżącą założonego we wniosku wskaźnika rezultatu. Uwzględniły także kwestie braku eksportu w ostatnim roku trwałości projektu i wysokość osiągniętego wskaźnika rezultatu – 45,8% z założonych 100%. Sąd pierwszej instancji zaakceptował tą argumentację. Wobec powyższego oba zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za niezasadne. Dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).