I GSK 522/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt III SA/Po 855/23 w sprawie ze skargi A. R. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 25 września 2023 r. nr 942/22/2023 w przedmiocie płatności dobrostanowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. R. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA lub sąd) wyrokiem z 30 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Po 855/23 – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: ppsa) – oddalił skargę A. R. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: Dyrektor ARiMR) z 25 września 2023 r. nr 942/22/2023 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dobrostanowej na rok 2022. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA, wnosząc o jego uchylenie w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i wydanie orzeczenia na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca – na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa – zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, polegające na niezastosowaniu przez sąd środka przewidzianego w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w wyniku przeprowadzenia wadliwej kontroli działalności organu administracji (obowiązek wynikający z art. 3 § 1 ppsa) skutkującej brakiem dostrzeżenia i stwierdzenia przez WSA mających bezpośredni wpływ na wynik postępowania naruszeń następujących norm postępowania administracyjnego przez organ, tj. naruszenia: 1) art. 15 w zw. z art. 138 § 2 kpa i § 8 ust. 1 kpa oraz w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji, przez brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji z dnia 25 września 2023 r. znajdującego się w materiale dowodowym kompletnego i obowiązującego skarżącą "Planu poprawy dobrostanu zwierząt"; 2) § 8 ust. 7 i 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Dobrostan zwierząt" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 382; ze zm.) przez brak wezwania skarżącej, jako producenta rolnego, przez organ do wyjaśnienia lub udzielenia informacji w trybie tych przepisów w sytuacji, w której w złożonym odwołaniu strona złożyła kluczowy dla rozstrzygnięcia wniosku o płatność dobrostanową w ramach wariantu 2.3 dokument, tj. "Plan poprawy dobrostanu zwierząt" wskazujący na posiadaną przez nią niezbędną zewnętrzną powierzchnię bytową dla krów mamek, co było kluczowym warunkiem przyznania płatności. Skarżąca stwierdziła, że uchybienia te doprowadziły WSA do wadliwego zastosowania sądowej kontroli ostatecznej decyzji administracyjnej odmawiającej przyznania płatności na rzecz skarżącej. Dyrektor ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowany przez radcę prawną, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. Ponadto – z uwagi na konstrukcję zarzutów – Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wysoce sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Wynika to z tego, że Naczelny Sąd Administracyjny – w przeciwieństwie do wojewódzkiego sądu administracyjnego – nie dokonuje kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego w całokształcie, lecz operuje w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Bowiem przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok sądu pierwszej instancji, a za jego pośrednictwem – zaskarżony akt administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe przypomnieć należy istotne elementy stanu faktycznego i prawnego przedstawione przez WSA w motywach zaskarżonego wyroku. Otóż sąd wskazał, że skarżąca posiadająca w swoim gospodarstwie rolnym krowy mięsne (mamki), ubiegała się o płatność dobrostanową z wariantu 2.3. Dobrostan krów mamek. Sąd wskazał także, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na latach 2014-2020 (Dz. U. poz. 2422 ze zm.; dalej: ustawa PROW) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Dobrostan zwierząt" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. poz. 382; dalej: rozporządzenie z 3 marca 2020 r.). Następnie WSA wskazał, że przyczyną odmowy przyznania spornej płatności było wskazanie, że nie modyfikując planu poprawy dobrostanu zwierząt, który strona sporządziła w 2020 r. doszło do zwiększenia obsady zwierząt ponad ten plan. Tymczasem z uwagi na jednoznaczne brzmienie przepisów w tym załącznika nr 3 do rozporządzenia z 3 marca 2020 r., organ prawidłowo stwierdził, że przekroczenie obsady zwierząt stanowi samoistną przesłankę do uznania, że jeden z warunków przyznania płatności nie został spełniony. Z uwagi na powyższe sąd wskazał, że spór w sprawie odnosi się do kwestii zebrania przez organ materiału dowodowego i ciężaru dowodzenia. Bowiem skarżąca podnosi, że faktyczna wymagana minimalna powierzchnia zewnętrzna bytowa zwierząt nie wynosi, jak oświadczyła błędnie w planie 558 m2 ale 115.776 m2. Dlatego płatność powinna zostać jej przyznana, ponieważ zwierzętom zapewniono wielokrotnie przekraczającą minimalną wymaganą wielkość zewnętrznej powierzchni bytowej w przeliczeniu na jedną sztukę bydła. WSA powołując się na przepisy art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy PROW i specjalne zasady prowadzenia postępowania w sprawie przyznania płatności wskazał, że obowiązek udowodnienia spełnienia warunków w zakresie przyznania płatności dobrostanowej spoczywał na skarżącej jako na stronie wnioskującej. Mając to na uwadze WSA przyjął za organami, że skarżąca do wniosku o przyznanie płatności załączyła oświadczenie, że plan poprawy dobrostanowej zwierząt złożony w 2020 r. nie uległ zmianie. W planie tym zadeklarowano jako wielkość wymaganej minimalnej powierzchni bytowej zewnętrznej 558 m2. Jednocześnie sąd wskazał, że na podstawie informacji zawartych we wniosku organ nie mógł bezpośrednio zidentyfikować błędów. W związku z tym nie mogło chodzić o oczywiste braki wniosku (o jakich mowa w art. 4 rozporządzenia 809/2014), a tylko o jego ewentualną zmianę, której skarżąca nie dokonała (taka możliwość przewiduje § 8 ust. 9 rozporządzenia z 3 marca 2020 r.). Ponadto WSA wskazał, że nieodpowiadająca woli skarżącej zawartość planu, będącego załącznikiem do wniosku, nie mogła być potraktowana jako brak formalny możliwy do uzupełnienia w trybie art. 25 ustawy PROW albo w trybie art. 64 § 2 kpa. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, czyli dotyczyły naruszenia przepisów postępowania, których WSA nie dostrzegł, naruszając art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 ppsa. Skarżąca w punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie art. 15 w zw. z art. 138 § 2 kpa i § 8 ust. 1 kpa oraz w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy o Agencji, przez brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji znajdującego się w materiale dowodowym "Planu poprawy dobrostanu zwierząt". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie nie miał zastosowania art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym – jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Przy czym zgodnie z art. 10a ust. 6 pkt 3 ustawy o ARiMR – przepisów ust. 1 nie stosuje się do postępowań rozstrzyganych w drodze decyzji na podstawie przepisów: dotyczących wspierania rozwoju obszarów wiejskich. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z płatnością dobrostanową, która należy do obszaru wspierania rozwoju obszarów wiejskich, do którego ma zastosowanie ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na latach 2014-2020 i wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 marca 2020 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Dobrostan zwierząt" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W przywołanej ustawie znajduje się m.in. regulujący postępowanie w sprawie przyznania spornej pomocy, tj. art. 27 ustawy PROW. Przepis ten był wyraźnie wskazywany przez organy ARiMR i WSA jako regulujący w sposób szczególny przedmiotowe postępowania. Tymczasem skarżąca naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy PROW nie sformułowała w skardze kasacyjnej, przez co uniemożliwiła sądowi kasacyjnemu w istocie możliwość dokonania kontroli poprawności ustalonego przez organy i przyjętego do rozpoznania przez WSA stanu faktycznego sprawy. Podważyć stanu faktycznego nie można było za pomocą art. 15 kpa, w myśl którego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W powiązaniu z przepisem art. 138 § 2 kpa w myśl którego – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazać należy, że dokument na jaki powołuje się skarżąca, tj. "Plan poprawy dobrostanu zwierząt" z 19 czerwca 2020 r. znajduje się aktach administracyjnych sprawy od momentu jego wszczęcia, a więc nie było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Dokument ten, wraz z oświadczeniem skarżącej o braku zmian w planie w zakresie wielkości posiadanych zewnętrznych powierzchni bytowych przeznaczonych m.in. dla krów mamek, był więc oceniany przez organy ARiMR obu instancji a następnie WSA. Odmienna ocena treści tych dokumentów nie oznacza więc ich pominięcia ale innego odczytania w świetle wymogów § 3 rozporządzenia z 3 marca 2020 r. i przepisów ustawy PROW, wobec których skarżąca zarzutów nie sformułowała. Odpowiednim przepisem, który mógłby podważyć przyjęty do rozpoznania sprawy przez WSA stan faktyczny i jego ocenę, nie jest także przepis art. 8 § 1 kpa (nieprawidłowo przez skarżącą powołany w petitum skargi kasacyjnej jako § 8 ust. 1 kpa) w myśl którego – organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że statuowana przez ten przepis zasada pogłębiania zaufania obywateli nie jest wystarczająca do podważenia stanu faktycznego sprawy, bez powiązania przepisu art. 8 § 1 kpa z przepisem art. 27 ustawy PROW, a czego w skardze kasacyjnej zabrakło. W punkcie 2. petitum skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenia § 8 ust. 7 i 8 rozporządzenia z 3 marca 2020 r. przez brak jej wezwania, jako producenta rolnego, przez organ do wyjaśnienia lub udzielenia informacji w trybie tych przepisów w sytuacji, w której w złożonym odwołaniu strona złożyła kluczowy dla rozstrzygnięcia wniosku o płatność dobrostanową w ramach wariantu 2.3 dokument, tj. "Plan poprawy dobrostanu zwierząt" wskazujący na posiadaną przez nią niezbędną zewnętrzną powierzchnię bytową dla krów mamek, co było kluczowym warunkiem przyznania płatności. Ustosunkowując się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzut naruszenia § 8 ust. 7 rozporządzenia z 3 marca 2020 r. był postawiony w skardze do WSA. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA konkretnie do tego zarzutu nie odniósł się. Trudno więc wskazać z jakich dokładnie przyczyn WSA uznał, że nie miał on wpływu na wynik sprawy. W tej sytuacji skarżąca chcąc podważyć stanowisko WSA powinna w tym zakresie sformułować zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, czego jednak nie zrobiła. Niemniej jednak wskazać należy, że zgodnie z § 8 ust. 7 rozporządzenia z 3 marca 2020 r. – w przypadku gdy rolnik nie dokonał czynności, o której mowa w ust. 5 lub 6, lub w ramach wariantu innego niż warianty, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i c, nie dokonał czynności, o której mowa w § 3 ust. 5, w terminie określonym w ust. 5 lub 6 lub w § 3 ust. 5a pkt 2 lub przekazał niekompletne informacje, kierownik biura powiatowego Agencji wzywa na piśmie rolnika do dokonania tej czynności lub przekazania tych informacji w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że rolnik dokonał już tej czynności lub przekazał już te informacje. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że opisana przez ten przepis sytuacja nie zachodziła w sprawie, ponieważ skarżąca pełną dokumentacją (wypełnioną) załączyła a problem w sprawie polegała na różnym odczytaniu zawartych w nich informacji przez organ i skarżącą. Jednak – jak wyjaśniono wyżej – sposobu odczytania spornych informacji dotyczących wielkości powierzchnia zewnętrzna bytowej zwierząt skarżąca zarzutami rozpoznawanej sprawy kasacyjnej nie zdołała podważyć. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, dlatego w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzeczono o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860). Na zasądzone koszty (377 zł) składał się koszt zastępstwa procesowego przez radcę prawną, która nie brała udziału w postępowaniu przed WSA (360 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).