I GSK 521/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 830/21 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...], [...], [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z 28 października 2021 r., sygn. akt III SA/GL 830/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2020 r., nr [...], [...], [...] w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi poprzez jej oddalenie, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a. ) poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji będącej konsekwencją przeprowadzenia wadliwej kontroli zasadności decyzji opartej na niewłaściwym zastosowaniu przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego istotnych z punktu widzenia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy oraz na niewłaściwej ocenie sposobu przeprowadzenia przez organ postępowania w sprawie, 2. prawa materialnego art. 31zo ust. 10 w zw. z art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa COVID-19), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uchylenia zaskarżonej decyzji, mimo że skarżący nie spełnił warunku zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za marzec, kwiecień i maj 2020 r., jakim było złożenie deklaracji rozliczeniowych za ten okres do "31 czerwca 2020 r." Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej nieuwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo - art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.). Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zq ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, skarżący złożył wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W postępowaniu tym zastosowanie mają również art. 7 i art. 9 k.p.a. Stosownie do pierwszego z nich w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z mocy art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zastosowanie znajduje również art. 79a § 1 k.p.a., z mocy którego w postępowaniu wszczętym na żądnie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Zastosowanie znajduje również art. 107 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie wykazał odnosząc swoje rozważania do okoliczności faktycznych i prawnych, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9, także art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19: - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1); - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2); - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). W kontekście przytoczonych powyżej uwag niezasadne jest stanowisko ZUS, że nie mógł organ naruszyć art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., ponieważ skarżący miał wiedzę w zakresie obowiązków związanych ze składaniem deklaracji rozliczeniowych, a wynikającą z prowadzenia działalności gospodarczej. ZUS pomija w swoich rozważaniach, że przepis art. 9 k.p.a. nakazywał mu, co słusznie wykazał sąd pierwszej instancji, poinformowanie skarżącego o ustawowych warunkach uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego (wyrok z 19 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 315/22), że jeżeli okaże się że na stronie spoczywał obowiązek przesyłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ administracyjny w sprawie o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek powinien pominąć fakt opóźnienia strony w złożeniu dokumentów, w sytuacji kiedy opóźnienie wiązało się z zaniechaniem wykonania przez organ przed dniem 30 czerwca 2020 r. obowiązków informacyjnych wobec strony przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stanowisko to zostało zaaprobowane przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. I GSK 494/21, z dnia 15 września 2021, sygn. I GSK 431/21, z dnia 29 września 2021 r., sygn. I GSK 545/21, z dnia 7 października 2021 r., sygn. I GSK 496/21 i inne.). Zasada sprawiedliwości społecznej w zestawieniu z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa obrotu prawnego prowadzą do wniosku, że strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji, zwłaszcza w toku postępowania administracyjnego. W tej sprawie taką negatywną konsekwencją wadliwego działania organu, jakim było niezastosowanie w sprawie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., okazał się upływ terminu, w którym powinno nastąpić przesłanie deklaracji rozliczeniowych (30 czerwca 2020 r.). Należy dojść do wniosku, że w oparciu o przedstawione wyżej zasady przyjąć należy upadek skutków spowodowanych zaniechaniem organu administracyjnego w tej sprawie. Innymi słowy oznacza to, że niezastosowanie przez organ administracji wymienionych przepisów musi prowadzić do upadku powstałych w związku z powyższym zaniechaniem negatywnych konsekwencji w postaci upływu terminu do przesłania deklaracji rozliczeniowych. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do naruszenia zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasady zaufania do organów administracji publicznej. Podsumowując, sąd pierwszej instancji w sposób uprawniony wykazał naruszenie przez organ obowiązków wynikających art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz wpływ tego naruszenia na wynik sprawy. W tym kontekście za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej. W kontekście powyższych uwag podkreślić należy, że sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nie przeprowadził postępowania właściwie i mimo że sprawy nie można uznać za szczególnie skomplikowaną, nie załatwił jej w terminie. Wniosek o zwolnienie wpłynął do organu 9 kwietnia 2020 r., zaś decyzja organu pierwszej instancji, odrębnie za każdy z trzech miesięcy, wydane zostały 14 lipca 2020 r. Ponadto sąd podkreślił naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 i § 4 k.p.a. Reasumując powodem uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd pierwszej instancji było przeprowadzenie postępowania poprzedzającego jej wydanie z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 art. 8 § 1 i art. 10 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.