I GSK 514/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko - Jabłońska Sędzia del. WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu w dniu 18 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 933/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu na czynności kontrolne 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. odrzuca skargę; 3. zasądza od A Sp. z o.o. w P. na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego; 4. zwraca A Sp. z o.o. w P. z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) zł tytułem wpisu od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 933/18, uchylił decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję ZUS II Oddział w Łodzi z dnia [...] stycznia 2018 r., w której ZUS odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu płatnika składek, tj. "A" sp. z o.o. w P. uznając, że pismo płatnika zostało wniesione po upływie terminu określonego przepisem art. 84 c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.; powoływanej dalej jako: "u.s.d.g."). W motywach WSA wskazał, że organ odwoławczy nie rozpoznał na nowo sprawy, a także nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. Zdaniem Sądu I instancji, wskazane wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 15 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej "k.p.a.", w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia te spowodowały, że zaskarżony akt uchyla się spod merytorycznej kontroli Sądu. W związku z tym WSA zalecił, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes ZUS uzasadnił należycie rozstrzygnięcie z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes ZUS zarzucając Sądowi I instancji - niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarga na decyzję powinna zostać odrzucona przez Sąd I instancji, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; - niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i nieodrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarga powinna zostać przez Sąd I instancji odrzucona, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co powoduje nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżąca spółka złożyła sprzeciw w oparciu o art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który nie został rozpatrzony wobec przyjęcia, że wniesiono go po terminie. Pojawiające się w orzecznictwie sądów wątpliwości interpretacyjne, co do dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o rozpatrzeniu sprzeciwu, a także na inne akty wydawane w postępowaniu kontrolnym dotyczącym sprzeciwu, zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r. w sprawie sygn. akt II GPS 3/13. Według tezy zawartej w tej uchwale, na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 u.s.d.g. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W treści przywołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie organu w zakresie kontroli, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g., nie jest w ogóle postępowaniem administracyjnym, a w postanowieniach wydawanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Skoro zaś postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma charakteru postępowania administracyjnego, to oznacza, że sprzeciw wniesiony w postępowaniu kontrolnym, nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania względem postępowania kontrolnego, a zwłaszcza nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienia podjęte w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy, bowiem odnoszą się one do samej kontroli a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. Nie ma podstaw, aby z takiego postanowienia wyprowadzić jakiekolwiek uprawnienia kontrolowanego podmiotu. Rozważania na temat charakteru prawnego postanowień wydanych na skutek rozpatrzenia sprzeciwu determinują analogiczne rozwiązanie w przypadku odmowy rozpatrzenia sprzeciwu, które także nie jest rozstrzygnięciem podjętym w postępowaniu administracyjnym. Uchwała NSA, którą bez wątpienia związany był Sąd I instancji wyraźnie wskazała, że akty wydawane w postępowaniu kontrolnym dotyczącym sprzeciwu - a w konsekwencji także decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu - nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym, nie rozstrzygają o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego oraz nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas, "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administra-cyjnego", C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Stwierdzenie w podjętej uchwale o braku kognicji sądu administracyjnego w sprawie odmowy rozpatrzenia sprzeciwu implikowało konieczność odrzucenia skargi wniesionej na taką decyzję, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tym samym, zasadny jest zarzut skarżącego kasacyjnie organu, że skarga powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy rozstrzyganiu w przedmiocie kosztów postępowania wzięto pod uwagę, że w sytuacji uchylenia wyroku i odrzucenia skargi, Sąd zgodnie z art. 203 p.p.s.a. zwraca stronie, która wniosła skargę kasacyjną poniesione przez nią niezbędne koszty postępowania kasacyjnego, jeżeli do uchylenia wyroku doszło w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej. Natomiast o zwrocie wpisu od skargi na rzecz spółki "A" orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.