I GSK 504/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Po 947/21 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2021 r., nr 340/20/2021 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od P. B. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 19 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Po 947/21 - po rozpoznaniu skargi P. B. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: organ lub Dyrektor ARiMR) z dnia 14 kwietnia 2021 r., nr 340/20/2021, w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020 – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 22 lutego 2021 r., nr 0287-2021-003943. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca złożyła za pośrednictwem aplikacji e-WniosekPlus wniosek o przyznanie płatności na rok 2020 w ramach Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO), płatności na zazielenienie, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) oraz płatności (ONW). Decyzją z 22 lutego 2021 roku Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu przyznał skarżącej jednolitą płatność obszarową w wysokości [1] zł, płatność za zazielenienie - w wysokości [2] zł, płatność redystrybucyjną w wysokości [3] zł. Stwierdził ponadto, że wnioskodawczyni uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że powierzchnia zadeklarowana działek rolnych oraz potwierdzona w toku prowadzonego postępowania kwalifikowana do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha i została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej. Kierownik BP wskazał, iż skarżąca jest rolnikiem uczestniczącym w systemie dla małych gospodarstw i nie zaznaczyła sekcji V we wniosku na rok 2020, że chce wystąpić z systemu dla małych gospodarstw, ani nie zostało złożone oświadczenie o wystąpieniu z systemu małych gospodarstw w terminie do 30 września 2020 roku, dlatego uznał, że nadal uczestniczy w tym systemie. W efekcie wszystkie przyznane płatności zostały proporcjonalnie zmniejszone. Na powyższą decyzję Kierownika BP skarżąca wniosła odwołanie, w którym wskazała, że prowadzone przez nią gospodarstwo pod koniec roku 2019 zwiększyło obszar o grunty przypisane przez rodziców w ramach darowizny. Składając wniosek nie była świadoma iż jest zobowiązana do złożenia informacji o wystąpieniu z uczestnictwa w systemie małych gospodarstw. Decyzją z 14 kwietnia 2021 roku, Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji stwierdzając, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postępowanie zostało przeprowadzono prawidłowo, a decyzja oparta na całości zgromadzonej dokumentacji oraz zastosowaniu w sposób właściwy przepisów prawa. W skardze do WSA, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020; a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że spór w sprawie dotyczy kwestii czy skarżąca skutecznie wystąpiła z systemu małych gospodarstw rolnych, bowiem we wniosku o te płatności zadeklarowała powierzchnię [...] ha, czyli ponad 10 ha, które można było zgłosić do płatności w ramach systemu małych gospodarstw rolnych. Zdaniem WSA skarżąca składając wniosek o płatności nie uzyskała od organów Agencji wymaganej w zaistniałej w sprawie sytuacji dostatecznej pomocy, aby złożyć poprawny wniosek z wybraną opcją wystąpienia z systemu małych gospodarstw rolnych. Przedstawione przez skarżącą okoliczności w wysokim stopniu uwiarygodniają, że skarżąca ubiegając się płatności za 2020 roku miała zamiar ich uzyskania do całej zadeklarowanej powierzchni w maksymalnej dopuszczalnej wysokości, a tym samym wyraziła wolę i złożyła oświadczenie o wystąpieniu z tego systemu, chociaż nie znalazło to swojego odzwierciedlenia w systemie elektronicznym Agencji. Druk zawierający oświadczenie o wystąpieniu z systemu małych gospodarstw rolnik pozostający w systemie małych gospodarstw rolnych może oczywiście złożyć w każdym czasie. Niemniej jednak skarżąca składając wniosek o płatność w zadeklarowanej wysokości mogła oczekiwać, że organ podejmie stosowne działania w kwestii ustalenia właściwej formy ubiegania się o płatności za 2020 rok po dacie złożenia przedmiotowego wniosku o płatność, a przed datą upływu terminu do złożenia stosownego wniosku w terminie do 30 września roku. Sąd I instancji ponadto stwierdził, że znane są sądowi z urzędu okoliczności związane z niedoskonałością funkcjonowania aplikacji e-WniosekPIus. W wielu przypadkach sądy wskazywały, że pomimo posiadanej wiedzy, rolnicy lub ich pełnomocnicy, nie byli w stanie pokonać przeszkód systemu e-WniosekPIus, który nie uzyskał swojej pełnej funkcjonalności od momentu jego uruchomienia. W ocenie WSA zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, albowiem organy Agencji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i nie rozważyły wszystkich przyczyn niezłożenia przez skarżącą elektronicznego oświadczenia o wystąpieniu z systemu małych gospodarstw rolnych. W rozpoznawanej sytuacji, brak było także podstaw do pomniejszenia skarżącej płatności bezpośrednich wskutek uznania, że skarżąca nie wystąpiła skutecznie z systemu małych gospodarstw rolnych. Dyrektor ARiMR w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Sądowi pierwszej instancji zarzucono w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: • art. 7, art. 8, art. 9 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) przez ich błędne zastosowanie oraz całkowite pominięcie treści art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1312; dalej: ustawa o płatnościach), a w konsekwencji przyjęcie, że organ ARiMR był zobligowany, w toku rozpatrywania sprawy skarżącej, do wyjaśniania z jakiego powodu nie złożyła ona oświadczenia o wystąpieniu z systemu dla małych gospodarstw, a co za tym idzie do tego, aby z urzędu podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w tym zakresie, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa takiego obowiązku na organy ARiMR nie nakładają; • art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzje organów są w sposób niewystarczający uzasadnione, podczas gdy prawidłowa weryfikacja decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący wyjaśniły skarżącej podstawy faktyczne i prawne swoich rozstrzygnięć. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień. Skargę kasacyjną oparto wyłącznie o naruszenie przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione zarzuty sformułowane w pkt. pierwszym petitum skargi, a odnoszące się do naruszeń art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie oraz pominięcie dyspozycji art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach. Sąd I instancji wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., albowiem organy nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i nie rozważyły wszystkich przyczyn niezłożenia przez skarżącą elektronicznego oświadczenia o wystąpieniu z systemu małych gospodarstw rolnych. Przy tym wskazano m.in. (v. s. 6-8 zaskarżonego orzeczenia), że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego (wbrew art. 77 § 1 k.p.a.), nie zbadały wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie w sprawie (naruszenie art. 7 k.p.a.), nie udzieliły skarżącej wyjaśnień i wskazówek co do skutecznego sposobu wystąpienia z elektronicznego systemu Agencji rejestrującego małe gospodarstwa rolne (naruszenie art. 9 k.p.a.), wskutek czego skarżąca poniosła wymierną szkodę finansową. Naruszenie tych zasad zostało wskazane w związku z naruszeniem zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wywody Sądu I instancji w ww. zakresie są błędne i rację ma skarżący kasacyjnie organ. Nie kwestionując bowiem podstawowych zasad postępowania administracyjnego zawartych w k.p.a., nie można pomijać, że sprawa dotyczyła przyznania: jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej, które to przyznawane są na podstawie stosownych wniosków o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. A skoro tak, to oczywiste jest, że w tejże sprawie zastosowanie znajdowały regulacje ustawy o płatnościach (v. art. 1 ustalający przedmiot i zakres jej stosowania). Zasady prowadzenia postępowania w takich sprawach jak przedmiotowa określone zostały w art. 3 ustawy o płatnościach. Zgodnie z jego ust. 1, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Taka dyspozycja już wstępnie wskazuje na konieczność uwzględnienia zarówno specyfiki przepisów unijnych (wymienionych w art. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach), jak też szczegółowych przepisów samej ustawy. Z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach ekspressis verbis wynika, iż w postępowaniach objętych zakresem regulacji tejże ustawy, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Ponadto, na tle rozpoznawanej sprawy, istotne znaczenie ma także treść art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, zgodnie z którą strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie treści powyższych regulacji z przywołanymi wcześniej przepisami k.p.a. (art. 7, 8, 9, 77 § 1 k.p.a.), wskazanymi przez WSA jako naruszone w sprawie, jednoznacznie wskazuje, że postępowania w sprawach indywidualnych w przedmiocie płatności bezpośrednich prowadzone są wedle zmodyfikowanych – względem zawartych w k.p.a. – zasad postępowania. Na szczególne podkreślenie zasługuje, że organ nie jest w takich sprawach zobowiązany do podejmowania wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, czy wyczerpującego zbierania materiału dowodowego. W sprawach dotyczących płatności bezpośrednich posiadaczem niezbędnych informacji oraz materiału dowodowego, które umożliwiają rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jest bowiem przede wszystkim wnioskodawca (strona postępowania). Taki też pogląd konsekwentnie prezentowany jest przez Naczelny Sąd Administracyjny (np. w wyrokach z: 22 kwietnia 2022 r., I GSK 2621/18; 8 kwietnia 2022 r., I GSK 2597/18; 29 marca 2022 r., I GSK 2406/18). Zauważyć także trzeba, że w sprawach o udzielenie płatności bezpośrednich inaczej, bo w sposób okrojony (w stosunku do k.p.a.) unormowana została też zasada informowania stron. Zmodyfikowany został także ciężar dowodzenia (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach). Te względy powodują, że dekodowanie zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. musi odbywać się z uwzględnieniem zasad postępowania wyrażonych w art. 3 ustawy o płatnościach. W kontrolowanej przez WSA sprawie nie miał zatem wprost zastosowania art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ inaczej stanowią wyżej przywołane przepisy szczególne (ustawy o płatnościach). Z tych też względów skarga kasacyjna była usprawiedliwiona. Sąd I instancji rozpatrując ponownie sprawę weźmie pod uwagę powyższe wskazania. Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny jako przedwczesne – bo zależne od rozpoznania zastosowania ww. przepisów postępowania – uznał ustosunkowanie się do kwestii naruszenia sformułowanego w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczącej oceny uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (460 zł) należny jest z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i jej sporządzenia przez radcę prawną (360 zł).