I GSK 500/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 700/22 o odrzuceniu skargi G. J. na czynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie zaleceń pokontrolnych dotyczących nieprawidłowości w funkcjonowaniu placówki oświatowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 700/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę G. J. na czynność Prezydenta Miasta G. w przedmiocie zaleceń pokontrolnych dotyczących nieprawidłowości w funkcjonowaniu placówki oświatowej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że zalecenia pokontrolne nie są aktem administracyjnym, który orzeka o nałożeniu obowiązku lub pozbawieniu uprawnienia. Sąd ten wskazał, że czynność ta zawiera jedynie ustalenia dotyczące określonego stanu faktycznego oraz wnioski zmierzające do wyeliminowania stwierdzenia nieprawidłowości – co w samo w sobie nie stanowi rozstrzygnięcia nadzorczego, ani nie jest też aktem władczej ingerencji w sferę działania kontrolowanej jednostki. W związku z tym, uznając skargę za niedopuszczalną, odrzucono ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – dalej "p.p.s.a.". Skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie art. 3 § 1 w związku z § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zalecenia pokontrolne zawarte w treści protokołu nie są aktem administracyjnym podlegającym kognicji sądu administracyjnego, podczas gdy wskazane zalecenia pokontrolne zawierają cechy właściwe dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stanowią te, które: po pierwsze, w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzjami ani postanowieniami; po drugie, mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; po trzecie, podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; po czwarte, są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się – między innymi – jednostronnością działania; po piąte, są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19). Co istotne, akty lub czynności, w stosunku do których właściwość sądów administracyjnych formułuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia. W konsekwencji odpowiadają one raczej formule wykonywania prawa niźli jego stosowania, a zatem urzeczywistniają dyspozycję normy prawnej kreującej już konkretny (tj. istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (zob. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350-351). Zaskarżone zalecenia nie są przejawem wykonywania prawa w znaczeniu określonym przez art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bo nie stwierdzają obowiązku lub uprawnienia jednostki wynikających z bezpośrednio działającej normy prawnej. Akcentują potrzebę wprowadzenia zmian w sposobie funkcjonowania placówki. Stanowiąc wyraz krytycznej oceny działalności skarżącego nie determinują same w sobie tego konsekwencji. Spór co do zasadności stanowiska organu może toczyć się dopiero w postępowaniu administracyjnym, uruchomionym na podstawie art. 57 ust. 5 ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2023 r., poz. 204) w przedmiocie wykreślenia placówki z rejestru. Dlatego zasadnie skarga w tej sprawie została odrzucona. Odnosząc się natomiast do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2, poz. 23 stwierdził, że przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.