I GSK 493/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Paweł Janusz Lewkowicz po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 441/23 w sprawie ze skargi G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 24 kwietnia 2023 r. nr SKO.FD/41.4/45/2023/7839 w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 25 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 441/23 oddalił skargę G. J. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: organ lub SKO) z dnia 24 kwietnia 2023 r. w przedmiocie określenia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 252 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm.; dalej: u.f.p.) w związku z § 2 ust. 1, 3 i 4 umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego pod nazwą "O." (dalej: umowa) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż kwota [1] zł stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości, albowiem maksymalna możliwa do rozliczenia kwota dotacji to [2] zł, a nie [3] zł, podczas gdy dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Organ (Zleceniodawca) zaś w treści umowy zobowiązał się do przekazania na realizację zadania kwoty dotacji w łącznej wysokości do [3] zł przy czym wartość dofinansowania nie mogła przekroczyć 17,45% całkowitego kosztu zadania określonego w umowie na kwotę [4] zł. Skarżący stoi zatem na stanowisku, iż kwota [1] zł nie może stanowić dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, albowiem otrzymana dotacja nie jest wyższa niż określona w umowie; 2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 252 ust. 3 u.f.p. w zw. z § 2 ust. 1, 3 i 4 umowy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zapisanie przyimka "do" w § 2 ust 1 umowy upoważnia organ do obniżenia kwoty dotacji w przypadku gdy rzeczywisty koszt zadania jest mniejszy, aniżeli koszt wskazany w § 2 ust. 3 umowy, podczas gdy zapis ten koresponduje z § 2 ust. 7 umowy, gdzie wskazano zasady rozliczenia kwoty dotacji. W szczególności wskazano sposób wyliczenia dotacji jako iloczyn liczby dzieci zapisanych do placówki przez stawkę jednostkową. To oznacza, że w przypadku "nieobsadzenia" miejsc w żłobku wartość dofinansowania będzie w oczywisty sposób niższa (jako iloczyn stawki i liczby miejsc mniejszej od maksymalnej) i z tego powodu użyty został przyimek "do". Zatem przyjęcie stałego procentu jako maksymalnej wartości dofinansowania jest jak najbardziej logiczne i spójne; 3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 61 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 w zw. z art. 151 ust. 2 pkt 2 u.f.p. w zw. z § 2 ust. 1, 3 i 4 umowy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż maksymalna możliwa do rozliczenia kwota dotacji to [2] zł, a nie [3] zł podczas gdy w treści umowy maksymalną kwotę dotacji określono na [3] zł przy czym wartość dofinansowania nie mogła przekroczyć 17,45% całkowitego kosztu zadania określonego w umowie na kwotę [4] zł. Skarżący stoi zatem na stanowisku, iż maksymalna możliwa do rozliczenia kwota dotacji to [3] zł; 4. naruszenie prawa materialnego, a to art. 44 ust. 3 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem przepis ten dotyczy kwestii wydatkowania środków przez co rozumie się podejmowanie przez dysponenta środków publicznych decyzji o ich przeznaczeniu w określonej wysokości i na określony cel. Przepis ten przewiduje kilka zasad obowiązujących przy dokonywaniu wydatków, które muszą być spełnione łącznie. Są to: celowość i oszczędność, efektywność, skuteczność i terminowość. Tym samym można się nim posłużyć przy ocenie konkretnego wydatku dokonanego przez dysponenta, nie zaś oceniać przez pryzmat zapisanych w nim przesłanek treść umowy. Skarżący stoi na stanowisku, iż dla zastosowania tego przepisu jest konieczne wykazanie, iż konkretny wydatek poniesiony przez dysponenta nie spełnia ustawowych przesłanek, co w niniejszej sprawie nie zostało wykazane; 5. naruszenie prawa materialnego, a to art. 65 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) w zw. z art. 44 ust. 3 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż interpretacja zapisów umowy, jak uczynił to skarżący, prowadzi do konstatacji, iż zadanie mogło być wykonane nieprawidłowo z naruszeniem zasad gospodarowania środkami publicznymi, podczas gdy przez ten pryzmat winny być oceniane poszczególne wydatki, nie zaś treść umowy; 6. naruszenie prawa materialnego, a to art. 65 k.c. z § 2 ust. 1, 3, 4 i 7 umowy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przy interpretacji treści umowy zapisu § 2 ust. 7 umowy, który uzależnia wysokość dotacji od liczby dzieci zapisanych do placówki i to właśnie ten parametr wpływa na wysokość dotacji, nie zaś parametr rzeczywistego kosztu; 7. naruszenie prawa materialnego, a to art. 65 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu rozumienia treści umowy zgodnie z wolą organu i na jego korzyść, podczas gdy charakter umowy wyłącza równość stron stosunku dotacyjnego, bowiem beneficjent dotacji jest w istocie "słabszą stroną" tego stosunku, a zatem wszelkie wątpliwości co do interpretacji umowy bezsprzecznie powinny być interpretowane na korzyść beneficjenta, a to poprzez wzgląd na okoliczność, iż umowa jest adhezyjna, a jej autorem jest organ; 8. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wniesienia dodatkowych dowodów w sprawie i uniemożliwienie wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem strona winna mieć możliwość czynnego uczestniczenia w postępowaniu, a działania strony, podniesione twierdzenia, zgłoszone wnioski dowodowe mogłyby mieć wpływ na treść wydanej decyzji. Pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu winno skutkować je uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.; 9. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 107 k.p.a. poprzez pominięcie uzasadnienia przyczyn uznania dotacji w kwocie [1] zł za dotację pobraną nadmiernie, sprowadzając to wyłącznie do arbitralnego stwierdzenia iż takowa nastąpiła w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skarżący nie mógł podjąć się polemiki z twierdzeniami organu. Dopiero w treści uzasadnienia wyroku WSA szerzej omawia przyczyny uznania kwoty [1] zł za pobraną nadmiernie. Jednakże w ocenie skarżącego brak uzasadnienia decyzji winien skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Skarżący wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz zrzekł się z przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie i rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Spór w sprawie dotyczy prawidłowości uznania, że część dotacji uzyskanej na realizację zadania polegającego na organizacji opieki nad dziećmi do lat 3 została pobrana w nadmiernej wysokości i w związku z tym podlegała zwrotowi do budżetu miasta, z którego przedmiotowa dotacja została wypłacona. Kwestii tej dotyczą zarzuty naruszenia prawa materialnego zgłoszone w pkt 1-7 petitum skargi kasacyjnej. Z uwagi na ich komplementarność zasadniczo dokonano ich łącznego rozpoznania. W pierwszej kolejności jednak wskazania wymaga, że zarzut zawarty w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej nie mógł być skuteczny. Powołano się w nim na niewłaściwe zastosowanie przepisów, które w niniejszej sprawie stosowane nie były (i nie mogły być stosowane). Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że regulacje zawarte w art. 151 ust. 2 u.f.p. odnoszą się do umowy dotacyjnej zawieranej pomiędzy dysponentem części budżetowej budżetu państwa a organizacją pożytku publicznego i nie mogły mieć zastosowania w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest dotacja wypłacona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.). Niezbędne elementy umowy dotacyjnej zawieranej przez organ wykonawczy j.s.t. określa art. 250 u.f.p. i z jego treści nie można wywieść odpowiedniego stosowania regulacji zawartych w art. 151 ust. 2 u.f.p. Zarzuty wymienione w pkt 1, 2 oraz 4-7 petitum skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu j.s.t. pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o której mowa w pkt 2. Dotacjami zaś pobranymi w nadmiernej wysokości - wedle art. 252 ust. 3 u.f.p. - są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. W niniejszej sprawie wysokość dotacji wynikała z zawartej umowy dotacyjnej. Z postanowień zawartych w jej § 2 wynika, że: - Zleceniodawca zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania kwoty dotacji w łącznej wysokości do [3] zł, w tym: 1) do: [5] zł w 2019 r.; 2) do: [6] zł w 2020 r. (ust. 1 tej regulacji umownej); - Całkowity koszt zadania, zgodnie z przedstawioną ofertą wynosi [4] zł (ust. 3 § 2 umowy); - Wartość dofinansowania nie może przekroczyć 17,45% całkowitego kosztu zadania, o którym mowa w ust. 3 (ust. 4 powołanej regulacji umownej). Skarżący kasacyjnie wskazuje, że z żadnego zapisu umowy nie wynika aby procent określony w § 2 ust. 4 umowy mógłby być liczony od kwoty innej aniżeli kwota wprost określona w ust. 3, tym bardziej że sposób wyliczenia dotacji odnosi się do liczby dzieci i stawki jednostkowej. Poza tym podnosi nieprawidłową interpretację zapisów umownych, powołując niewłaściwe zastosowanie art. 44 ust. 3 u.f.p. oraz art. 65 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji, zgodnie z którym z powyżej przytoczonych zapisów umownych jasno wynika, że kwota dofinansowania wynosząca [3] zł jest kwotą maksymalną, co oznacza, że nie może być wyższa, lecz może być niższa - a świadczy o tym użycie przyimka "do". Skoro zatem przewidziana jest możliwość zmiany tej kwoty, to oznacza, że musi to nastąpić poprzez zastosowanie stałego współczynnika, określonego umową na 17,45% do rzeczywiście poniesionego kosztu zadania. Gdyby zmiana wysokości kosztu nie wpływała na kwotę dofinansowania, użycie przyimka "do" nie miałoby sensu, bo wysokość dotacji obliczonej jako stały procent (17,45%) od stałej wartości wyjściowej (kosztu zadania w niezmiennej, początkowej wysokości) zawsze byłby tą samą kwotą. Dodatkowo wskazać należy, że określona w umowie, w jej § 2 ust. 3 maksymalna kwota dotacji dotyczyła kwoty "przedstawionej w ofercie", która to później jest przecież weryfikowana pod kątem poniesionych faktycznie wydatków. Pozostała argumentacja WSA jest także trafna. Wskazać trzeba, że stosowanie zasad celowości i oszczędności wydatkowania, o których m.in. stanowi art. 44 ust. 3 u.f.p. w odniesieniu do dysponowania środkami dotacyjnymi uznany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. wyroki NSA: z 28 listopada 2024 r., I GSK 175/21, I GSK 1071/21; z 22 maja 2025 r., I GSK 1221/22; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie za trafne twierdzeń skarżącego kasacyjnie i uznanie, że kwota dotacji została określona w stałej wysokości, bez uwzględnienia kosztów związanych z rzeczywistym wykonywaniem zadania, niezależnie od powyżej wskazanych względów - oznaczałoby w istocie zanegowanie ww. zasad. poprzez uznanie prawidłowości wysokości dotacji oderwanej od (nieodnoszonej do) faktycznego kosztu opieki nad dziećmi, co jest nie do przyjęcia. Uznanie argumentacji skarżącego kasacyjnie jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad celowości i oszczędności wymienionych w art. 44 ust. 3 u.f.p. (zawierających w sobie także warunki efektywności oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów) także i z tego względu, że mogłoby prowadzić do maksymalizacji korzyści beneficjenta z tytułu uzyskanej dotacji. Otóż środki dotacyjne miały służyć zapewnieniu opieki nad dziećmi, a nie finansowaniu działalności beneficjenta dotacji jako takiej (gdyby przyjąć zapatrywanie skarżącego kasacyjnie okazałoby się, że dotacja ma charakter dotacji "czysto" podmiotowej, a nie celowej - jak wynika z zawartej umowy). Uznanie, że wypłata dotacji następuje w wysokości nie odnoszonej do faktycznego kosztu opieki nad dziećmi powodowałoby, że brak jest formalnego zapewnienia realizacji zleconego zadania publicznego uwzględniającego jego cel oraz wymóg oszczędności rozdysponowywania środków publicznych. Zgodzić się należy z tej perspektywy z Sądem I instancji, że stanowiłoby to także zachętę do czynienia oszczędności kosztem dzieci. Czym bowiem taniej podmiot prowadzący żłobek realizowałby zlecone zadania, tym większa kwota dotacji pozostałaby do jego własnej dyspozycji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że omawiane zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku wobec niepodważanych w sprawie okoliczności faktycznych dotyczących rozliczenia przedmiotowej dotacji. Zgodnie bowiem z ustaleniem organu: Z ostatecznego rozliczenia dotacji wynikało, że całkowity koszt realizacji zadania wyniósł [7] zł, w związku z czym kwota dotacji możliwa do rozliczenia wynosiła jedynie [2] zł (17,45% z kwoty wydatkowanej na całość zadania) i była niższa od pierwotnie oszacowanej. Na uwzględnienie nie mogły zasługiwać zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt 8 i 9 petitum skargi kasacyjnej). Przed dokonaniem oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać dokładnie przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co ważne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należało, że zgłoszone zarzuty procesowe nie poddawały się ocenie merytorycznej. Po pierwsze, w obu przypadkach autor skargi kasacyjnej nie skonkretyzował naruszonych przepisów, powołując art. 10 oraz 107 k.p.a., podczas gdy regulacje te składają się z kilku jednostek redakcyjnych. Po drugie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wymaganego elementu, mianowicie argumentacji, która wskazywałaby na prawdopodobieństwo istotności wpływu owych naruszeń na wynik sprawy. Nie są wystarczające w tym względzie jedynie ogólnikowe twierdzenia o istnieniu takiego wpływu. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 w zw. z art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.