I GSK 487/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 74/21 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 3 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 74/21, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę M. R. i uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2020 r. w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z [...] kwietnia 2020 r. M. R. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. Decyzją z [...] września 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu zwolnienia za kwiecień 2020 r., tj. z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe i ubezpieczenie zdrowotne. Organ I instancji przytoczył art. 31zo ust. 2 i ust. 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.; dalej: "ustawa o przeciwdziałaniu COVID-19") i wskazał, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie poprawnych deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Organ wskazał ponadto, że na dzień 30 czerwca 2020 r. brak było prawidłowych, pierwszorazowych dokumentów rozliczeniowych za kwiecień 2020 r. Decyzją z [...] listopada 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy ww. decyzję. Organ odwoławczy przytoczył przepisy art. 31zq ust. 1, ust. 3 i ust. 8, art. 31zo, art. 31zp ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu COVID-19 i wskazał, że Strona jako płatnik składek złożyła błędny dokument zgłoszeniowy ZUS ZUA z kodem 0510 zamiast prawidłowego z kodem 0570. Utworzono tym samym systemowo przypisy składek z urzędu w nieprawidłowych wysokościach podstawy wymiaru składek. Jak dalej wskazał organ, Strona jako płatnik składek złożyła deklarację rozliczeniową ZUS DRA za marzec 2020 r., od której tworzono kolejne deklaracje systemowe z urzędu, w dniu 08 lipca 2020 r., tj. po upływie terminu bezwzględnego wyznaczonego ustawą do dnia 30 czerwca 2020 r. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że brak deklaracji rozliczeniowych uniemożliwił dokonanie wnioskowanego przez Stronę zwolnienia z opłacenia składek na zasadach, o których mowa w ustawie o przeciwdziałaniu COVID-19. Uzasadniając uwzględnienie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że o uchyleniu obu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przesądziły stwierdzone przez Sąd uchybienia proceduralne. Sąd dostrzegł w postępowaniu Organu istotne naruszenie art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. WSA wskazał, że w następstwie złożenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a., Organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa Strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 k.p.a., Organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić Skarżącemu należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać, jakich dokumentów brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Od momentu złożenia wniosku przez Skarżącego ([...] kwietnia) do upływu terminu na złożenie wymaganych dokumentów (30 czerwca) minęło niemalże trzy miesiące. Mimo upływu tak długiego czasu, Organ nie udzielił Stronie - przed dniem 30 czerwca 2020 r. - wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracje). Potem zaś – [...] września 2020 r. - wydał decyzję odmowną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że w niniejszym postępowaniu Skarżący występował bez profesjonalnego pełnomocnika, ani innego fachowego wsparcia. Natomiast norma postępowania zawarta w art. 9 k.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek, a to wszystko w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Naruszenie przepisów art. 9 k.p.a. uniemożliwiło zatem Skarżącemu uzyskanie wiedzy, że brak przedłożenia przez Niego dokumentów rozliczeniowych w wymaganym terminie wyłączy Jego prawo do uzyskania zwolnienia, i w konsekwencji pozbawiło Skarżącego prawa do zwolnienia z opłacania należności składkowych za kwiecień 2020 r. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie organy naruszyły również przepisy art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia, nie zawiera bowiem wskazania regulacji zawierającej podstawę uznania przez organ, że Skarżący, który w tym czasie korzystał z uprawnienia do tzw. "małego ZUS", miał obowiązek składać deklarację ZUS DRA za marzec, kwiecień, maj 2020 r. Tym samym organ nie wyjaśnił, w sposób zgodny z ww. przepisem, na jakiej podstawie przyjął, że warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek w rozpoznawanej sprawie nie został przez Skarżącego spełniony. Sąd podał, że rozpoznając sprawę ponownie, Organ pominie fakt opóźnienia w złożeniu dokumentów jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Nawet bowiem, jeżeli Skarżący w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożył wszystkich wymaganych dokumentów, to Organ nie może odmówić zwolnienia wyłącznie z powodu tego opóźnienia, albowiem w prowadzonym postępowaniu sam dopuścił się znaczących uchybień, których skutki nie powinny obciążać Skarżącego. Strona nie może ponosić negatywnych skutków wadliwego działania Organu, który prowadził postępowanie z oczywistą obrazą art. 9 k.p.a. Ponadto organ wyda rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., w tym w szczególności w zakresie podstawy uznania, że Skarżący, który w tym czasie korzystał z uprawnienia do tzw. "małego ZUS", miał obowiązek składać wymagane przez organ deklaracje za marzec, kwiecień, maj 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organ zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego - art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., tj. przepisu art. 31 zo, art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z poźn. zm.) skutek dokonania jego błędnej wykładni skutkiem czego było wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji ZUS niemających związku z wydanym rozstrzygnięciem przy materialnoprawnym braku podstaw do dokonania zawnioskowanego zwolnienia z opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek w ustalonym stanie sprawy rozstrzygniętych zaskarżoną decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 1 w związku z art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 zq ust. 5, 7 i 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z poźn. zm.) na skutek dokonania jego błędnej wykładni skutkiem czego było uchylenie zaskarżonej decyzji."celem, przeprowadzenia, postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w okolicznościach braku podstaw do zawnioskowanego zwolnienia. W uzasadnieniu podano argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia. Skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. W pierwszej kolejności należy wspomnieć, że cechą charakterystyczną prawa ubezpieczeń społecznych jest powstawanie stosunków prawnych ubezpieczeń społecznych ( praw i obowiązków) wprost z przepisów ustawy. Przepis art. 180 §1 k.p.a. stanowi, że w sprawach ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy k.p.a., chyba, że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. ). Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniu emerytalnym i rentowym, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne (§ 2). Dodać do powyższego jeszcze należy, że w art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych prawodawca wskazał, że w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Nie powinno też budzić wątpliwości to, że sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawy zwolnień z opłacania należności z tytułu składek uregulowane w ustawie COVID-19. Wynikają one bowiem ze stosunku publicznoprawnego, stosunku na mocy którego płatnik zobowiązany jest do uiszczania należności z tytułu składek. Ustawodawca w przepisach ww. ustawy przewidział zaś instytucję zwolnienia z opłacania tych składek. Nie ma znaczenia to, że przedmiotowe zwolnienie zostało umieszczone poza przepisami ściśle normującymi ubezpieczenia społeczne, gdyż są to regulacje z tej materii, a ustawodawca ma prawo zawrzeć je także w przepisach normujących inne dziedziny prawa. Dokonując zatem oceny charakteru prawnego decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpatrywanej sprawie, należy w pierwszej kolejności uwzględnić przepisy zawarte w ustawie COVID-19, następnie zasady ogólne u.s.u.s. Procedura postępowania przewidziana w k.p.a. ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy nie pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi regulacjami szczególnymi i może je uzupełnić. Skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że powołane przez Sąd przepisy k.p.a. nie mają zastosowania na etapie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej o odmowie zwolnienia z opłacania składek. Zakład upatruje poparcia dla swojego stanowiska, co do braku możliwości stosowania przepisów k.p.a. do decyzji wydawanej w I instancji, w przepisach ustawy COVID-19. Tego poglądu nie sposób podzielić. Zgodnie z art. 31zq ust. 7 odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Z ust. 8 wynika zaś, że od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie NSA nie ma żadnych podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja, o której mowa w art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19 nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Potwierdzeniem tego poglądu jest dalsza treść ust. 8 omawianego artykułu. Wynika z niego, że środkiem zaskarżenia takiej decyzji jest wniosek do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do tego wniosku stosuje się w sposób odpowiedni przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji. Normatywna treść ust. 8 została ustanowiona z tego względu, że zasadą jest, iż odwołanie od decyzji Zakładu składa się do sądu powszechnego. Aby zatem ustalić, że w drugiej instancji będzie właściwy Prezes Zakładu należało to wprost w przepisach uregulować, co też prawodawca uczynił właśnie w ust. 8 ustawy COVID-19. Zauważyć dalej należy, że decyzja o odmowie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek rozstrzyga indywidualną sprawę w przedmiocie prawa wnioskującego podmiotu do uzyskania przywileju w postaci zwolnienia z opłacania składek. Jest to zatem władcze rozstrzygnięcie organu w przedmiocie praw zobowiązanego z tytułu należności składkowych. Wydanie takiego władczego indywidualnego rozstrzygnięcia o prawach strony stanowi niewątpliwie decyzję administracyjną, o której mowa w art. 104 k.p.a. Ten indywidualny akt określa bowiem sytuację prawną jednostki. Oczywiście nie umyka przy tym z pola widzenia, że istota decyzji Zakładu sprowadza się do ustalenia, czy i w jakim stopniu dany stan faktyczny odpowiada dyspozycji ustawowej. Po spełnieniu warunków wskazanych w ustawie COVID-19 płatnik składek nabywa publiczne prawo podmiotowe – prawo zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności - zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 (na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres (...). W myśl zaś art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19: - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1); - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2); - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). Tym samym nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że do decyzji wydawanej przez Zakład w I instancji nie stosuje się przepisów k.p.a. Skoro bowiem Zakład rozstrzyga sprawę zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek w drodze decyzji administracyjnej, to w tym postępowaniu niewątpliwie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady ogólne tego aktu. Zauważyć przede wszystkim należy, że WSA rozstrzygając sprawę miał na uwadze stanowisko organu, który stwierdził, że zobowiązany z tytułu składek w materialnoprawnym terminie, tj. do 30 czerwca 2020 r. nie złożył dokumentów rozliczeniowych i w związku z tym nie nabył prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. NSA w pełni aprobuje stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 9 k.p.a., którym to przepisem prawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tym bardziej, że w realiach rozpatrywanej sprawy, tj. w początkowym okresie obowiązywania ustawy COVID-19 procedowanie na podstawie tej ustawy nie było prawidłowe, czego pokłosiem jest znany Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu, wpływ skarg płatników składek do Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. NSA w pełni aprobuje stanowisko WSA, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 9 k.p.a. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od wszczęcia do jego zakończenia decyzją. Zakres przedmiotowy udzielania informacji stronie obejmuje zarówno informowanie o przepisach prawa materialnego jak i przepisach prawa procesowego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1686/20, LEX nr 3119215). W toku postępowania organ administracji publicznej z urzędu udziela stronom i innym uczestnikom postępowania informacji, niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis art. 9 k.p.a., statuujący zasadę udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej, nakłada na organ administracji państwowej obowiązek informowania strony, i to niezależnie od tego czy jest ona osobą fizyczną czy prawną, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Obowiązek ten obciąża organ z urzędu, a jego bierność stanowi naruszenie prawa, bez względu na to w jakiej fazie postępowania miało miejsce. Gdyby niespełnienie tego obowiązku mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co dotyczy zwłaszcza stron działających bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, wówczas stanowi to wystarczającą podstawę do uchylenia aktu podjętego w takich warunkach (por. wyrok NSA z 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 6/06, LEX nr 293175). W przypadku złożenia podania, z którego wynika, że jego autor pozostaje w błędnym przeświadczeniu o tym, że spółka cywilna posiada zdolność administracyjnoprawną, organ administracji powinien podjąć wszelkie czynności, w tym polegające na stosownych wyjaśnieniach i pouczeniach, aby sprawa została załatwiona zgodnie z interesem wnoszącego podanie. Tego rodzaju obowiązki ciążą przy tym na organie administracji niezależnie od tego, czy wnoszący podanie jest przedsiębiorcą. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie różnicują bowiem zastosowania powołanych przepisów przy pomocy takiego kryterium (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2592/16, LEX nr 2442322). Oczywiście wynikającego z art. 9 k.p.a. obowiązku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych nie można rozumieć zbyt szeroko. Organ obowiązany jest informować stronę w zakresie prawa administracyjnego materialnego i procesowego, nie można jednak oczekiwać, że organ będzie doradcą prawym strony z innych dziedzin prawa, spadkowego, czy cywilnego, gdyż to naruszałoby zasadę bezstronności i obiektywizmu (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1102/10, LEX). Naczelny Sąd Administracyjny, choć zgadza się z poglądem skarżącego kasacyjnie organu odnośnie oceny charakteru omawianego terminu (30 czerwca 2020 r.), to jednocześnie uznaje, że wyrok Sąd I instancji odpowiada prawu. Należy zauważyć, że możliwość nieuwzględnienia upływu terminu ze względu na niewłaściwe działanie organu w ramach przyznanych kompetencji znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (przykładowo: wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1609/99). W prawie administracyjnym, co do zasady, niemal każdy stosunek prawny cechuje nierównorzędność podmiotów i uprawnienie do władczego działania przysługujące organowi. Z tego powodu wzgląd na ochronę podmiotu słabszego przemawia za koniecznością wnikliwego weryfikowania czy zaistniała po stronie organu możliwość nadużycia kompetencji. Ta weryfikacja przebiega w ramach kontroli legalności rozstrzygnięć indywidualnych. Jak już powiedziano, w tej sprawie z taką sytuacją mamy do czynienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie niniejszej sprawy zachodzi sytuacja wyjątkowa. Dobrami chronionymi, które uzasadniają takie podejście są względy dobra indywidualnego i publicznego zawarte w szczególności w takich wartościach jak sprawiedliwość, zaufanie do organów publicznych, pewność prawa, w tym również w zakresie jego stosowania, a także ochrona podmiotu słabszego (obywatela). Od momentu złożenia wniosku przez stronę z [...] kwietnia 2020 r. do upływu terminu na złożenie wymaganego dokumentu (30 czerwca 2020 r.) minęły prawie trzy miesiące. Mimo upływu tak długiego czasu, organ nie udzielił stronie przed 30 czerwca 2020 r. wyjaśnień, że warunkiem pozytywnego załatwienia jej wniosku jest złożenie brakujących dokumentów rozliczeniowych (deklaracji). Potem zaś wydał decyzję odmowną. Tym samym niewątpliwie doszło w sprawie do naruszenia art. 9 k.p.a. i to w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie od powyższego w związku z tym, jak twierdzi Zakład na podstawie przeprowadzonych ustaleń, że zobowiązany deklarację rozliczeniową za marzec 2020 r. złożył [...] lipca 2020 r., wskazać jeszcze należy na treść art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, z którego to przepisu wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast z art. 15zrr ust. 5 ustawy o COVID-19 czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. Analiza treści art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID, a w szczególności wszystkich przypadków zawieszenia biegu terminów, wskazanych w pkt 1-2 i pkt 4-6, prowadzi do wniosku, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względu na epidemię, ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Winny one zatem znaleźć zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym terminów do składania deklaracji rozliczających należności z tytułu składek. W świetle przedstawionych rozważań zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.