I GSK 485/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 559/22 w sprawie ze skargi J. K. na decyzje Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 23 lutego 2022 r. nr 50/OR06/22, 23 lutego 2022 r. nr 51/OR06/22, 23 lutego 2022 r. nr 52/OR06/22 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie 3 600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 24 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 559/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej zwany: WSA w Krakowie lub sądem I instancji) po rozpoznaniu sprawy ze skarg J. K. (dalej zwanego: skarżącym) na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie (dalej zwanego: Dyrektorem ARiMR lub organem II instancji) z 23 lutego 2022 r. nr 50/OR06/22, 51/OR06/22 i 52/OR06/22 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2012 r., ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2012 r. i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2012 r., przedmiotowe skargi oddalił. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie wniósł skarżący zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., przez dokonanie rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia, że przyznane skarżącemu płatności stanowiły płatności nienależne, w sytuacji gdy fakt ten został przesądzony prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 9 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 40/16, przy jednoczesnym pominięciu dotyczących sprawy okoliczności związanych z wyłączeniem żądania zwrotu wypłaconych nienależnie płatności, podniesionych w zarzutach skargi oraz stanowiących w istocie przedmiot sprawy; b) art. 153 p.p.s.a., art. 170 oraz art. 171 p.p.s.a., przez rozciągnięcie mocy wiążącej prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 9 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Kr 40/16, także na ustalenia zawarte w uzasadnieniu tego wyroku, a także uznanie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku są wiążące również w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy wyrok ten zapadł w toku innego postępowania, a skarga wniesiona w tamtej sprawie miała inny przedmiot niż sprawa niniejsza, czego konsekwencją było również uznanie za chybione wszystkich zarzutów skargi odnoszących się do prowadzonego przed organem II instancji oraz organem I instancji postępowania dowodowego; c) art. 153 p.p.s.a., przez pominięcie przez sąd I instancji przy rozstrzygnięciu sprawy wiążącej oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyrokach WSA w Krakowie z 19 listopada 2020 r. sygn. akt: I SA/Kr 497/20, I SA/Kr 498/20 oraz I SA/Kr 499/20, co do zakresu ustaleń, jakich winien dokonać organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wad stwierdzonych w decyzjach organów obu instancji, a także okoliczności niedokonania weryfikacji powierzchni kwalifikowanych działek na podstawie aktualnej ortofotomapy, dostępnej na dzień wydania decyzji przyznających płatność, co w ocenie sądu w ww. sprawach stanowi "pomyłkę organu" w rozumieniu art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (dalej zwanego: rozporządzeniem nr 65/2011) oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (dalej zwanego: rozporządzeniem nr 1122/2009); d) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niespójny oraz nieodnoszący się do podniesionych zarzutów, a tym samym niepozwalający na rzeczywistą kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku; e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej: k.p.a.) przez oddalenie skargi, pomimo, że wypłata środków nienależnych nastąpiła w wyniku pomyłki, której skarżący nie mógł wykryć w okolicznościach sprawy, tj. w wyniku wydania decyzji przyznających płatności, opartych o nieaktualne na dzień wydania tych decyzji ortofotomapy, pomimo że ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego wynika, że aktualne ortofotomapy były dostępne na dzień wydania pierwotnych decyzji przyznających płatności; f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej zwanej: ustawą o płatnościach) oraz z § 13 ust. 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 w zw. z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, przez uznanie, że przepis art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 odnosi się do ustalenia wielkości obszaru kwalifikowalnego do płatności w ramach działki ewidencyjnej, w sytuacji, gdy odnosi się on do określenia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, odpowiadającemu co do zasady powierzchni działki ewidencyjnej; g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo zaniechania przez organ ustalenia w jakim terminie w systemie informatycznym ARiMR udostępniono wyliczenia powierzchni oparte o stosowne ortofotomapy sporządzone na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w kwietniu i maju 2012 r.; h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15, art. 16 ust. 1 oraz art. 130 § 1 i § 2 k.p.a., przez oddalenie skargi pomimo uznania przez organ, że rozpoznanie sprawy przez organ II instancji pozostaje bez wpływu na fakt obowiązywania decyzji organu I instancji, a wniesienie odwołania od takiej decyzji pozostaje bez wpływu na fakt upływu terminu przedawnienia; i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez oddalenie skargi pomimo nieustalenia przez organ w sposób jednoznaczny daty, w której upłynął termin przedawnienia prawa do żądania zwrotu wypłaconych środków, a także braku uzasadnienia przyjęcia daty 8 kwietnia 2013 r., jako terminu od którego płynął okres przedawnienia, co doprowadziło do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, pomimo upływu tego terminu; j) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., przez oddalenie skargi pomimo, że wbrew ocenie prawnej zawartej w wyrokach WSA w Krakowie z 19 listopada 2020 r. sygn. akt: I SA/Kr 497/20, I SA/Kr 498/20 oraz I SA/Kr 499/20, organ stwierdził, że przywołanie przepisów niemających zastosowania w sprawie, a także brak określenia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji pełnych nazw mających zastosowanie aktów prawnych nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i tym samym nie wymaga uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; k) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 6 lit. a oraz b rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, przez oddalenie skargi, pomimo zastosowania przez organ tych przepisów w sytuacji, gdy z przepisów art. 119 ust. 1 oraz art. 121 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (DE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (dalej zwanego: rozporządzeniem nr 1306/2013) wynika, że przepisy te utraciły moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia nr 1306/2013, tj. z 1 stycznia 2014 r.; l) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez oddalenie skargi pomimo wskazania w treści decyzji nr 50/OR06/22 oraz nr 52/OR06/22, że w treści uzasadnienia poprzedzających je decyzji organu I instancji nie powołano się w ogóle na przepisy art. 16 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 ustanawiającego, zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, podczas gdy przepis ten został wprost przywołany w uzasadnieniach tych decyzji, co świadczy o nienależytym rozpatrzeniu zarzutów odwołania, a tym samym o niedokładnym wyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego sprawy; m) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi pomimo odwołania się w treści decyzji nr 50/OR06/22 oraz nr 52/OR06/22 do zarzutu naruszenia art. 15 w zw. z art. 43 rozporządzenia nr 1306/2013, który to zarzut nie został w ogóle podniesiony w treści odwołań od tych decyzji, co świadczy o nienależytym rozpatrzeniu zarzutów odwołania, a tym samym o niedokładnym wyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego sprawy; n) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., przez oddalenie skargi pomimo nierozpoznania przez organ podniesionego w treści odwołań od decyzji organu I instancji poprzedzających decyzje nr 50/OR06/22 oraz nr 52/OR06/22 zarzutu naruszenia art. 28 i 80 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009, przez ich zastosowanie, w sytuacji, gdy nie mają one zastosowania do płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowych, co stanowi o niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego spraw, jak również narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek zastosowania się do wytycznych wyrażonych w wyrokach WSA w Krakowie z 19 listopada 2020 r. sygn. akt: I SA/Kr 498/20 oraz I SA/Kr 499/20, dotyczących szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu; o) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez oddalenie skargi pomimo odwołania się w uzasadnieniu decyzji organu w zakresie odmowy zastosowania art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 do aktów prawnych niemających zastosowania w sprawie; p) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 24b ust. 4 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o płatnościach przez ich zastosowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji nr 51/OR06/22, w sytuacji gdy przepisy te zostały uchylone z 15 marca 2015 r., zgodnie z brzmieniem art. 61 i art. 62 ustawy o płatnościach i nie zachodzi żaden z wyjątków określonych w art. 60 tej ustawy; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 80 ust. 3 w zw. z ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 przez ich błędną wykładnię prowadzącą do niezastosowania, pomimo że płatności, której dotyczyć miałby obowiązek zwrotu zostały dokonane na skutek pomyłki organów ARiMR, która to pomyłka nie mogła zostać wykryta przez skarżącego w zwykłych okolicznościach sprawy, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; 3) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i czwarty rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej zwanego: rozporządzeniem nr 2988/95) przez ich błędną wykładnię, polegającą na oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo uznania przez organ, że użyte w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95 pojęcie "wymierzenia kary" oznacza wydanie przez organ administracji publicznej jakiejkolwiek decyzji, nawet nieostatecznej, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; 4) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i czwarty w zw. z art. 4 ust. 1 tiret pierwsze oraz ust. 4 rozporządzenia nr 2988/95 przez jego błędną wykładnie, polegającą na oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo uznania przez organ, że karę stanowi również odmowa przyznania płatności i związany z tym obowiązek ich zwrotu, w przypadku gdy przepis art. 4 ust. 4 wprost wskazuje, że obowiązek zwrotu korzyści nie uznaje się za karę, a organy ARiMR nie stwierdziły, że nieprawidłowości zostały przez skarżącego dokonane celowo lub w wyniku zaniedbania i tym samym nie nałożono kary w rozumieniu art. 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; 5) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez błędną wykładnię przepisu art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 prowadzącą do jego niezastosowania, polegającą na oddaleniu skargi pomimo ustalenia przez organ obowiązku zwrotu wypłaconych środków, pomimo że nieprawidłowości nie wynikały z winy skarżącego, co ten wykazał w toku postępowania administracyjnego, jak również przez uznanie, że skarżący winien pozostawać w "dobrej wierze", podczas gdy przesłanka dobrej wiary nie została zawarta w przywołanych przepisach; 6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi pomimo uznania przez organ, że dla zastosowania art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 konieczne jest spełnienie warunków określonych w jego ust. 2, podczas gdy ust. 1 i ust. 2 art. 73 stanowią niezależne od siebie przesłanki odstąpienia od zastosowania zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II rozporządzenia nr 1122/2009. Strona skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg. norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a., powołanym w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O naruszeniu tego przepisu można by mówić, gdyby sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 180/24; treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu przed sądem I instancji nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w żadnej z wchodzących w rachubę postaci. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1580/11), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok NSA z: 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1234/12; 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2395/10). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wystąpiła. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie sąd I instancji odniósł się do zasadniczych kwestii czyli przedawnienia żądania zwrotu środków, jak i przesłanek wyłączających zwrot, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazany art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyroki NSA z: 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16; 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11; 7 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 745/11). W tej sprawie kontrolą sądu I instancji objęta została decyzje Dyrektora ARiMR z 23 lutego 2022 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za 2012 r., ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2012 r. i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2012 r. Zarzucając naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może strona skarżąca kasacyjnie doprowadzić do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie prawidłowości oceny dokonanej przez sąd I instancji czynności dowodowych i wyjaśniających przeprowadzonych przez organ w postępowaniu zmierzającym do wydania zaskarżonej decyzji. Niezasadne są zarzuty sformułowane w punktach 1b) i 1c) petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Trzeba nadmienić, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zakres tego ustawowego związania jest wskazywany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy zatem podzielić stanowisko zaprezentowane w wyroku z 1 października 2024 r. sygn. akt II FSK 30/22, gdzie przyjęto, że podmioty wymienione w art. 170 p.p.s.a. są faktem i treścią orzeczenia związane, a to skutkuje koniecznością uwzględnienia prawomocnego wyroku w wydanym rozstrzygnięciu, gwarantując przez to zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych. Zgodzić trzeba się także z wyrażoną w wyroku NSA z 19 września 2024 r. sygn. akt III OSK 2555/22, istotą mocy wiążącej prawomocnego wyroku wynikającej z art. 170 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku z 19 września 2024 r. przyjął więc, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Nie chodzi więc o uwzględnienie jedynie faktu istnienia takiego prawomocnego wyroku, ale również jego treści. Odnosząc się do zarzutu, że sąd I instancji, kontrolując decyzje w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności nie mógł odnieść się do ustaleń zawartych w wyroku dotyczącym decyzji odmawiających przyznania płatności, wskazać należy, że w świetle art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanej: ustawą o ARiMR) organ w drodze decyzji administracyjnej, ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej lub krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanką działania organów ARiMR w tym trybie jest fakt ustalenia, że beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał ją w nadmiernej wielkości. Płatności rolne są wypłacane na wniosek beneficjenta i to wniosek o przyznanie danej płatności uruchamia postępowanie administracyjne. Natomiast, postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest kontynuacją postępowania, które zostało wszczęte na wniosek beneficjenta. Jest to odrębne postępowanie, które jest inicjowane z urzędu, w formie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych kwot płatności. Brak jest zatem podstawy prawnej do uznania, że zachodzi tożsamość pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania płatności rolnych oraz dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnych. W niniejszej sprawie organy administracji prowadziły postępowanie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Podkreślenia wymaga, że jest to samodzielne postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie czy doszło do pobrania nienależnie pobranych środków publicznych. Płatnością nienależnie pobraną jest płatność, która została przyznana niezgodnie z przepisami prawa i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności. Ustalenie czy przyznane uprzednio płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku odrębnego postępowania wyjaśniającego toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy (por. wyrok NSA z 10 maja 2024 r. sygn. akt I GSK 1837/20). Jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W przypadku funkcjonowania ostatecznych decyzji przyznających płatności za poszczególne lata, warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków na podstawie tych decyzji, jest dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie dowodów zgromadzonych w toku postępowania toczącego się w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Ustalenia będące podstawą wydania takiej decyzji mogą wynikać z przeprowadzonej kontroli przez stosowne organy ARiMR, w czasie których zostaną stwierdzone nieprawidłowości czy też niezgodności, ale może też być podstawą wydania takiej decyzji fakt, że decyzja, na podstawie której daną pomoc przyznano, została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z 28 listopada 2019 r. sygn. akt I GSK 1493/18). W konsekwencji ustalenia poczynione w ramach postępowanie w przedmiocie odmowy płatności, wynikające z decyzji Dyrektora ARiMR z 28 października 2015 r. nr 507/OR06/15, 508/OR06/15, 509/OR06/15 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 r., przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2012 r. oraz przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r. wskazujące, że wnioskodawca nie był uprawniony do przyznania mu ww. płatności, bowiem nie dochował wymogów określonych dla nich – mogły być wykorzystane w postępowaniu w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Z ustaleń tych, czyli załączonych do akt sprawy zdjęć lotniczych oraz dokumentacji zdjęciowej dokonanej podczas kontroli w 2013 r. jednoznacznie wynika, że obszary zakwestionowane przez organ porośnięte są dużymi drzewami lub krzakami. Ponadto stan działek z 2012 r. zobrazowany na zdjęciach lotniczych został zweryfikowany przez kontrole na miejscu przeprowadzone w okresie od sierpnia do października 2013 r. W związku z tym organ miał podstawy do przyjęcia, że stan zadrzewienia i zakrzaczenia wskazywał na trwałe i wieloletnie wyłączenie tych obszarów z produkcji rolnej. Poczynione w sprawie ustalenia dawały organom wystarczającą podstawę do przyjęcia, że otrzymane przez skarżącego środki na poczet poszczególnych płatności na 2012 r. zostały nienależnie wypłacone, zatem musiały podlegać zwrotowi w trybie art. 29 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Natomiast w kwestii tej części zarzutu, gdzie strona podważa brak zastosowania się sądu I instancji do oceny zawartej w wyrokach z 19 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 497/20, I SA/Kr 498/20, I SA/Kr 499/20 w zakresie dalszego postępowania, co do ustalenia czy w sprawach doszło do pomyłki organu, której skarżący nie mógł wykryć, uwagę zwraca fakt, że cyt. "szczegółowe zarzuty, wraz z uzasadnieniem, co do niewykonania przez Organ tego obowiązku, zawarto w skargach wniesionych do Sądu I instancji". Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia o charakterze sformalizowanym, a jej treść musi odpowiadać wymogom określonym w art. 176 § 1 p.p.s.a. W szczególności powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Tym samym, zakres kontroli NSA wyznaczają jedynie te zarzuty, które zostały w skardze kasacyjnej wyraźnie sformułowane i należycie uzasadnione. W niniejszej sprawie strona skarżąca uzasadnienia omawianego zarzutu upatruje w treści skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Takie odesłanie do innego pisma procesowego nie spełnia jednak wymogu uzasadnienia podstaw kasacyjnych w rozumieniu art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego poszukiwania lub rekonstruowania argumentacji strony w innych pismach, w tym w skardze do sądu I instancji. Skarga kasacyjna musi stanowić samoistny i kompletny środek zaskarżenia, zawierający w swej treści wszystkie elementy pozwalające na merytoryczne rozpoznanie sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że "nie jest dopuszczalne odwoływanie się w treści skargi kasacyjnej do zarzutów lub argumentów zawartych w innych pismach procesowych" (por. wyroki NSA: z 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1343/09; 27 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1229/15; 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1473/15). Wobec braku należytego uzasadnienia podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do merytorycznego odniesienia się do ww. przedstawionego zarzutu, jak również do zarzutów 1e) – 1p) oraz 20 – 6) petitum skargi kasacyjnej. Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niespójny oraz nieodnoszący się do podniesionych zarzutów, a tym samym niepozwalający na rzeczywistą kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w szczególności w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego lub stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwością, o ile te istotne kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyroki NSA z: 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04; 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13). W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, treści samej skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem zawiera wszystkie wymagane elementy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane powyżej warunki skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione. Po pierwsze skarżący kasacyjnie nie wskazuje jakie konkretnie zarzuty nie zostały przez sąd I instancji rozpatrzone, a po wtóre czy miało to wpływ na wynik sprawy. Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).